Запрос Пентагона на 2009 финансовый год
Ярынич В.Е., к.в.н., старший научный Аннотация Рассмотрена структура военного бюджета США. Дан анализ тенденций его изменений за большой период времени, отмечены положительные стороны принципов его построения, включая большую открытость. Показана взаимосвязь между американской внешней политикой и военными расходами. Приведены подробные данные по расходам США на оборону в 2007-2008 годах и даны прогнозы по динамике военного бюджета на последующие несколько лет. 1. Общие цифры 4 февраля с.г. Дж. Буш направил в Конгресс Запрос по ассигнованиям на военные нужды США в 2009 фин. г., который начнется 1 октября 2008 г. (Fiscal Year 2009 Budget Request, U.S. Department of Defense, February 4, 2008. Далее – «Запрос»). Основная часть бюджета Пентагона на 2009 фин. г. предполагается равной 515,4 млрд. долл. ($515,4B), что на 7,5% ($35,9B) больше, чем базовая часть бюджета текущего года. Белый Дом запросил также на следующий год $70B на операции в Ираке и Афганистане. (Отметим, что в 2008 фин. г. расходы на операции в этих двух странах составят в целом около $190B.) За период правления Буша-младшего военные расходы США выросли более чем в два раза: с $319B в 2001 г. до $669B в 2008 г. (табл. 1). Таблица 1. Бюджет Пентагона и расходы на Ирак и Афганистан[1] (млрд. долл.)
За эти восемь лет Пентагон «съел» астрономическую сумму – 3 862 млрд. долл. ($3,862 B), борьба за демократию в Ираке и Афганистане обошлась стране в $738 B (и в более чем 4 000 погибших там американцев). Сегодня Америка тратит на «оборону» столько же, сколько весь остальной мир. Конечно, такой отрыв военного бюджета США от военных бюджетов всех остальных стран можно объяснить действием чисто математического фактора, поскольку американская экономика намного превосходит другие. ВВП США с 1934 г. (после окончания Великой Депрессии) неуклонно рос каждый год и достиг сегодня четырнадцати триллионов долларов. При огромном ВВП страны даже его относительно небольшая доля, выделяемая военным, может по абсолютному уровню значительно превосходить расходы других стран, которые тратят на оборону в процентном отношении гораздо больше. Именно вследствие этой простой арифметики доля военных расходов США от ВВП в периоды прошлых войн неуклонно снижается: в период Второй мировой войны – 34,5%, войны в Корее – 11,7%, во Вьетнаме – 8,9%, войны в Персидском заливе – 4,4%. В настоящее время, несмотря на затраты в Ираке и Афганистане, эта доля снизилась до 3,4%[4]. Пропагандисты Пентагона с удовольствием приводят эти цифры, свидетельствующие, по их мнению, о достаточно мирной направленности американской политики. Однако арифметика арифметикой, но за цифрами бюджета всегда стоят какие-то цели. И каковы эти цели, приоритеты, инициативы, такова и истинная политика государства. Приведем для сравнения несколько цифр из военного бюджета России. Согласно официальным данным сайта Министерства Финансов РФ[5] расходы по разделу «национальная оборона» в бюджете страны составляют (млрд. руб. / % от всех расходов) в 2007 г. – 822/15; в 2008 г. – 958/14,7; в 2009 (план) – 1058/14,4. В текущем году расходы РФ на оборону составили 2,63% от ВВП, а в 2009 г. эта доля предполагается равной 2,73%. Если взять курс доллара к рублю как 1:24, то получится, что Америка в 2008 г. тратит на военные нужды примерно в 17 раз больше, чем мы. (Два года назад было в 25 раз больше, так что мы «подтягиваемся».) Учитывая возможный широкий резонанс в американском обществе и в мире в целом на продолжение резкого наращивания военных расходов США и предвидя трудности их утверждения Конгрессом в последний год нынешней администрации, Пентагон счел необходимым подготовить и опубликовать, кроме официального варианта Запроса, обоснование Запроса в достаточно популярной форме для широкой публики. Этот неформальный документ на 232 страницах имеет название "Fiscal Year 2009 Budget Request Summary Justification”[6], где "Summary Justification” уместно для данного случая перевести как «Краткое оправдание» (далее – Оправдание). 2. Бюджетные приоритеты Пентагона
Согласно указанным выше документам, запрашиваемые для Пентагона на 2009 фин. г.
$515,4B должны быть распределены следующим образом:
Прирост в $35,9B (по сравнению с 2008 г.) планируется разделить по категориям
бюджета следующим образом (млрд. долл. и процент от всего прироста):
Это распределение должно обеспечить поддержку следующих приоритетов (млрд. долл.
и процент от всего прироста): Такое двойное (и потому не совсем четкое) толкование использования прироста бюджета[7] призвано, по словам его авторов, продемонстрировать «повышение готовности и увеличение размеров наземных сил при одновременной заботе о людях и планировании борьбы с будущими угрозами». Указанные бюджетные усилия направлены, в основном, на обеспечение самого главного, наивысшего приоритета политики правительства Буша – на достижение «конечной победы» в Ираке и Афганистане и, в целом, на борьбу с терроризмом (Global War on Terror, GWOT). В 2008 г. на цели GWOT должно быть выделено $189,3B. Однако, по состоянию на февраль, Пентагон получил только 46% от этой суммы – $86,8B. Этого хватило лишь на частичное обеспечение собственно военных операций ($70,0B) и на закупку боевых машин повышенной защищенности от мин ($16,8B). В Запросе Пентагон выразил озабоченность тем, что задержка недостающих ассигнований может отрицательно сказаться на решении целого ряда важных задач. Так, по состоянию на февраль отсутствовали средства на оснащение техникой ($43,6B), зарплату и льготы для войск после июня 2008 г. ($16,8B), развертывание дополнительных наземных формирований ($6,2), а также на подготовку иракских и афганских сил, поддержку коалиции, и военное строительство на театре. Недоставало также $25,3B непосредственно на военные операции в Ираке и Афганистане (см.: Запрос, с. 4). Указанную озабоченность американского военного руководства можно понять: если гражданские руководители развязали войну, то военные должны делать свое дело, и делать как можно лучше. Так что искать какую-то особую «политику» в приведенных цифрах по главному приоритету (GWOT) смысла не имеет – война есть война. Однако отсутствие «полной победы» в Ираке показывает, что администрация Буша позабыла уроки Вьетнама и упрямо продолжает наступать на те же самые грабли. Остальные приоритеты, обозначенные в «Запросе», выходят за рамки операций в Ираке и Афганистане и касаются более длительной перспективы. Целесообразно кратко их рассмотреть. 2.1. Увеличение возможностей наземных сил (прирост 8,7 млрд. долл.) Суть данного приоритета заключается в том, что США, признавая бессмысленность ядерной войны и поддерживая свой ядерный потенциал исключительно как средство сдерживания, тем не менее, не исключают в будущем ведение страной неядерных войн, делая при этом акцент на наземные силы: «Ввиду того, что угрозы безопасности США существуют и за пределами борьбы с террором в Ираке и Афганистане, американские вооруженные силы должны быть структурированы так, чтобы встретить текущие и будущие вызовы. По указанию Президента Министерство обороны увеличивает численность Армии и Корпуса морской пехоты. Это наращивание наземных сил повысит боевую способность нации и существенно увеличит время, которое солдаты и морские пехотинцы могут проводить дома со своими семьями между периодами службы в местах развертывания. Увеличение Армии и КМП есть продолжение инициативы «Рост Сил», впервые профинансированной в бюджете 2007 г.» (Оправдание, с. 4). Напрашивается мысль, что забота о прочности семей военнослужащих является не единственной и далеко не главной целью акции по увеличению наземных сил. Здесь уже можно задать вопрос политического свойства: зачем Америке, отгороженной океанами, имеющей самый мощный потенциал для обороны и надеющейся уйти в конце концов из Ирака, наращивать именно наземную составляющую своей армии? Видимо, нельзя исключать со стороны США в ближайшей перспективе глобальное проецирование силы с возможностью оперативной переброски ограниченных мобильных группировок в различные регионы мира. В 2009 г. Армия будет увеличена на 15 тыс. чел., а КМП на 5 тыс. чел. Всего же, с 2007 по 2012 г. общий прирост их численности должен составить соответственно 65 и 27 тыс. чел. (Запрос, стр. 11). Смещение акцента на наземные силы хорошо видно из табл. 2: Таблица 2. Компоненты вооруженных сил США[8]
2.2. Повышение боевой готовности всех видов войск (прирост $7,9B) Этот приоритет тоже больше касается перспективы, поскольку в условиях, сложившихся на сегодня в Ираке и Афганистане, всеобщая высокая готовность американских сил не является самой главной целью, важнее готовность в области анти-партизанской борьбы. «Чтобы быть уверенным в боевой готовности вооруженных сил, когда Нация позовет, Министерство обороны будет поддерживать и улучшать их боевую подготовку» (Оправдание, с. 4). Табл. 3 отражает решение задачи повышения навыков войск, главным образом сухопутных (Армии), к действиям в реальной «обычной» войне. Таблица 3. Затраты на боевую подготовку и показатели по боевой подготовке вооруженных сил США[10]
2.3. Рост эффективности вооруженных сил в будущем ($10,5B) В 2009 г. на программу модернизации всего парка вооружений, без чего решение предыдущих задач невозможно, добавляется $8,3B. Суть ее изложена в Оправдании (с.5): «Минобороны должно быть готовым встретить будущие угрозы с земли, моря, воздуха и космоса и действовать в новых сферах конфликтов, таких как киберпространство. … Соединенные Штаты должны продолжать стратегическую модернизацию, чтобы сохранить свое преимущество в способности к обычным войнам и не позволять врагам получить или применить оружие массового поражения, особенно ядерное».
Прирост ассигнований в $8,3B будет использован в широком диапазоне разработок и
закупок, при этом выделено несколько top programs:
Если говорить о программе стратегической модернизации в целом ($183,8B в 2009
фин. г.), то выделенные средства распределяются так: На закупки выделяется $104,2B, а на научно-исследовательские работы (НИОКР) – $79,6B (Запрос, с. 8). В табл. 4 показана динамика расходов на модернизацию вооруженных сил США более чем за полвека (1952–2009 г.г.). Видно, как волнообразно проходит этот процесс: за каждым периодом с увеличенным акцентом на разработки следуют несколько лет, где преимущество (и значительное) за закупками. Таблица 4. Динамика расходов Пентагона на модернизацию вооруженных сил[11](млрд. долл.)
Примечание: цифры приблизительные. В настоящее время основными рекордсменами по общим, планируемым на весь временной цикл затратам на разработку и закупки являются следующие американские программы (цифры приблизительные):
Следует отметить традиционное уважение американцев к сфере информации. Агентство оборонных информационных систем (Defense Information Systems Agency) должно получить в 2009 фин. г. солидную сумму в $2,1B. Эти средства будут израсходованы для продолжения перевода вооруженных сил на единую центральную информационную сеть, или «среду» (net-centric environment), где пользователь любого уровня, от верховного командования до солдата, будет иметь возможность быстрого, достоверного и надежного доступа к необходимой, положенной ему информации через Глобальную Информационную Решетку (Global Information Grid) и видовую систему управления и связи (C2I). Конечно, усилия на развитие информационных технологий отнюдь не ограничиваются статьями расходов на собственно системы C2I, так как все разрабатываемые новые образцы вооружения и военной техники (будь то танк, самолет или корабль) оснащаются соответствующим оборудованием и программными интерфейсами, необходимыми для вхождения в общие военные сети управления и связи. Постоянное внимание уделяется в американском военном бюджете программе защиты от химического и биологического оружия (Chemical and Biological Defense Program). Динамика расходов по этой программе выглядит следующим образом:
НИОКР (млн. долл.)
2.4. Улучшение качества жизни военнослужащих ($8,9B) Из общей суммы базового бюджета 2009 г. в $515,4B Пентагон планирует затратить на улучшение жизни военнослужащих и их семей 33,6% ($173,3B), в том числе на повышение зарплаты и льгот – $107,8B (20,9%), на здравоохранение – $41,6B (8,1%), на жилье и др. – $23,9B (4,6%). Если учесть ожидаемые в 2009 фин. г. расходы на операции в Ираке и Афганистане (до $200B), то «социальная» часть составит, соответственно, меньше – около четверти всего военного бюджета США. Согласно Запросу (с. 14) в 2009 фин. г. зарплата военнослужащих должна вырасти в среднем на 3,4%, гражданских служащих – на 2,9%. Армейский сержант получит добавку к годовому жалованью в $1300, капитан Армии и ВВС или морской лейтенант – около $2000. Величину прибавок можно оценить, зная, что за последние годы уровень инфляции в США почти не менялся и составлял около 2%. Постоянная забота о благосостоянии людей в погонах – это естественная обязанность каждого правительства. В этом смысле указанные планы Пентагона представляются вполне корректными, тем более что многих из этих людей страна посылает в опасные точки мира. При всем том существует и обратная сторона медали: финансовый приоритет для военных должен решить задачу привлечения людей в армию, которая в США является полностью добровольной. Такая задача сейчас весьма актуальна из-за крайне негативного отношения американского общества к войне в Ираке. Определенную информацию о соотношении в Соединенных Штатах между расходами на оборону и так называемой «социалкой» можно получить из публикуемых Белым Домом «Исторических Таблиц». Хотя их цифры не всегда полностью совпадают с публикуемыми текущими оценками (в том числе и с приведенными в статье данными), ретроспективный взгляд на динамику указанного соотношения весьма интересен (см. табл. 5). Таблица 5. Военный бюджет США и расходы на социальные нужды[12]
* Учтены не все расходы на операции в Ираке и Афганистане. Даже беглого взгляда на данную таблицу достаточно, чтобы отметить существенную разницу между периодами администраций Клинтона и Буша-младшего. С 1992 по 1999 г. доли затрат на оборону от всех расходов федерального бюджета и от ВВП неуклонно снижались, а ассигнования на социальные нужды, наоборот, демонстрировали стабильный рост по отношению ко всем расходам. В период правления кабинета Буша доля оборонного бюджета от всех расходов выросла с 16% до 20%, а от ВВП – с 3% до 4,1%. Вместе с тем, между 2003 и 2006 гг. имело место снижение доли ассигнований на социальные программы. Причина понятна: Ирак и Афганистан. 3. Новые инициативы
В запросе Пентагона на 2009 фин. г. отдельно
указаны четыре «новые инициативы»: Хотя первые три пункта тоже достаточно интересны (в том числе, и с политической точки зрения), рассмотрим здесь кратко лишь четвертую инициативу. 3.1. Национальная кибербезопасность Еще в 2003 г. американцы приняли к руководству Национальную Стратегию по Безопасному Киберпространству (National Strategy to Secure Cyberspace) с тремя главными целями: предотвратить кибератаки против важнейших инфраструктур США; снизить уязвимость всей страны к кибер-атакам; минимизировать ущерб и время восстановления после кибератак, если они произошли.
Минобороны играет важнейшую роль в данной сфере,
решая задачу защиты своих компьютерных сетей и оказывая помощь другим
ведомствам. Чтобы реализовать стратегию кибербезопасности в действия, Пентагон
выделяет четыре главных приоритета: Кроме Пентагона, ключевыми игроками по данной проблеме являются National Security Agency/Central Security Service, STRATCOM и Defense Information Systems Agency (DISA). Наличие в этой связке Стратегического Командования США свидетельствует о том, что американцы отдают себе отчет в том, какие катастрофические последствия могли бы иметь место в случае проникновения террористов (или хотя бы «шутников») в компьютерные сети управления стратегическими ядерными силами, значительная часть которых находится сегодня в высокой готовности к пуску ракет (так называемой hair trigger posture). В 2007 г. администрация Буша ввела в действие Comprehensive National Cybersecurity Initiative (CNCI), целью которой стало дополнительное усиление защиты сетей федерального правительства, в том числе снижение рисков в его несекретных networks. В рамках CNCI Министерство Безопасности Отечества (Department of Homeland Security) координирует усилия различных министерств и ведомств. 4. Другие особенности бюджета Пентагона Засекречивание в Запросе Пентагона ассигнований на реализацию инициативы по кибербезопасности (CNCI) может означать нежелание давать даже малейшую информацию по действиям в этой сфере, сверхчувствительной не только для обороны, но также для экономики, банковского дела и всех других сторон жизни государства. В военном бюджете США имеется и ряд других секретных разделов по темам, о которых американцы предпочитают умалчивать. Можно предположить, что эти темы охватывают такие направления, как милитаризация космоса, активные методы информационной борьбы, разработка принципиально новых видов вооружений, разведка, и некоторые другие.
Наверное, такой подход военного руководства к
открытости, вернее закрытости, по указанным вопросам является, в первую очередь,
внутренней проблемой американского общества. Что же касается кибербезопасности,
то отмеченная сдержанность американцев, может быть, даже оправданна, особенно
если учесть практически полную прозрачность их военного бюджета по большинству
других направлений. Так, в Интернете на сайте www.budget.mil опубликованы: Более подробные сведения по всем разделам бюджета Минобороны США можно найти в материалах Fiscal Year 2009 Budget Estimates, где данные по военным программам занимают около тысячи страниц. В указанных документах имеются ссылки и на другие источники. Можно критиковать цели и направленность ассигнований, выделяемых Пентагону, так же, как и различные аспекты деятельности этого органа. Но бесспорно одно: деньги из карманов налогоплательщиков доходят до всех адресатов, кому они предназначаются согласно принимаемым Конгрессом законам. И такая высокая реализуемость назначений Бюджета во многом обеспечивается его большой прозрачностью.
Результативности системы военного бюджета США
способствует также ряд специальных программ, призванных обеспечить ее
эффективное функционирование. Основными из них являются: Общую суть целей этих программ можно свести к одной формуле, приведенной в Оправдании: «Мы можем и должны получать больше за меньшее», т.е. американцы считают, что не всегда результат тем лучше, чем больше вложено средств, и что главное – это эффективность использования вложений. На 36-ти страницах Оправдания изложены конкретные меры для решения данной задачи. Важная роль среди них принадлежит системе регулярных «незапятнанных проверок» (clean audit). 5. Что дальше? Несомненно, такой документ, как Оправдание, подготовленный впервые, имеет ярко выраженный популистский характер. На фоне почти полной открытости военного бюджета оптимистические прогнозы, позитивные оценки и бравурные марши (типа «Если Нация позовет») призваны, наряду с другими мерами, воздействовать на патриотические чувства американского обывателя и опять усилить пошатнувшуюся было поддержку военной политики уходящей администрации. Не случайно шансы на победу в президентских выборах Джона Маккейна, одобряющего военную политику Буша, оцениваются сейчас не ниже, чем демократических кандидатов, обещающих вывести американские войска из Ирака и Афганистана. Однако, при всем популизме, цифры запроса Пентагона на 2009 фин. г. остаются вполне реальными и угрожающе огромными, а их более чем двукратный рост за восемь лет заставляет задуматься о возможных вариантах динамики военных расходов США в ближайшей перспективе. Можно предположить два основных сценария развития событий. В первом («консервативном») американские избиратели предпочтут в ноябре этого года сохранить статус-кво, т.е. оставить в Белом Доме республиканцев. Несмотря на всю усталость нации от Ирака и Афганистана, такой исход представляется вполне реальным, потому что бремя военных расходов для налогоплательщика не так уж и тяжело (всего около трех с половиной процентов от ВВП. Во втором («радикальном») сценарии верх возьмут более здравые и реалистичные соображения и президентом США станет демократ. Тогда у новой администрации появится шанс предъявить миру другую Америку, которая прекратит нескончаемые потери своих граждан за непонятные цели далеко за пределами страны и существенно снизит военные расходы. В истории есть примеры таких поворотов: в 1985 г. демократы и республиканцы договорились о действиях с целью уменьшения дефицита бюджета и к 1990 г. их совместными усилиями военные расходы были снижены на целых 12 %[14]. Сегодня подобный шаг вполне возможен хотя бы потому, что США уже достигли такого пика военной мощи, который намного превосходит потребности обороны страны. Какой из указанных, а возможно, и других, сценариев будет иметь место в действительности, покажет ближайшее будущее.
[1] DoD FY 2009 Budget Request Summary Justification, p. 6 [2] Из запрошенной на 2008 фин. г. суммы в $189B по состоянию на 4.02.2008 было выделено $87B. Пентагону оставалось получить еще $102B. [3] В этих суммах не учтены ассигнования на операции в Ираке и Афганистане, которые будут выделены в 2009 фин. г. дополнительно. (Можно ожидать еще около $130B.) [4] DoD FY 2009 Budget Request Summary Justification, p. 6. [5] http://www1.minfin.ru/ru/budget/federal_budget . [6] Fiscal Year 2009 Budget Request Summary Justification. U.S. Department of Defense, February 4, 2008. [7] Запрос, с. 10. [8] Источник: DoD FY 2009 Budget Request Summary Justification, p. 8 [9] ∆ - изменение в 2009 фин. г. по сравнению с 2008 фин. г. [10] DoD FY 2009 Budget Request Summary Justification, p. 14. [11] Fiscal Year 2009 Budget Request Summary Justification, p. 154. [12] http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2007/pdf/hist.pdf (Table 3.1). [13] В Human Resources входят здравоохранение, образование, трудовая занятость, социальное обеспечение, забота о ветеранах, и другие подобные вопросы. [14] Steven Kosiak. FY 2006 Defense Request: DoD Budget Remains on Upward Trajectory. CSBA. Febr. 4, 2005. Смотрите также | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Просмотров: 5252 | | | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Всего комментариев: 0 | |