В ходе реформирования военной организации РФ, которое идет вот уже свыше полутора десятков лет, и эксперты, и представители общественности нашей страны постоянно обращают внимание на англосаксонскую систему руководства вооруженными силами. Что неудивительно, поскольку она копируется ныне подавляющим большинством государств мира.

 

ВОЕННЫЕ В БОЙ НЕ РВУТСЯ

 

Однако ее не надо воспринимать чересчур упрощенно: гражданский министр обороны приказал – военные взяли под козырек. При этой системе нередко возникают эксцессы, коллизии во взаимоотношениях между гражданскими руководителями военных ведомств и высшим генералитетом, между гражданскими чиновниками более низкого уровня и их военными коллегами. Примечательно, что большинство подобных конфликтов в принципиальном плане не новы. Обычно они ведут лишь к «трепке нервов» одной и другой стороне, но, бывает, приводят к серьезным последствиям, например, к совершенствованию концептуально-нормативной базы функционирования военной машины страны, либо даже, в случае выхода этих конфликтов за рамки национального стратегического управления, к внутреннему политическому кризису.

 

Между прочим, например, в США данные столкновения порой имели место не вследствие того, что генералы рвались в бой, а их гражданские начальники были против. Скорее наоборот.

 

Так, считается, что сохраняющаяся по сей день напряженность в гражданско-военных отношениях в американском истеблишменте уходит корнями во вьетнамскую войну. Решение о вторжении во Вьетнам было инициировано гражданскими руководителями: президентами Джоном Кеннеди и Линдоном Джонсоном, министром обороны Робертом Макнамарой, госсекретарем Дином Раском, советником по национальной безопасности Макджорджем Банди и поддержано нижестоящими официальными лицами руководящих структур Вашингтона.

 

А вот высшее военное руководство с самого начала без энтузиазма восприняло решение о вовлечении наземных войск в разрешение конфликтов в государствах Юго-Восточной Азии. В этой связи бывший тогда молодым офицером Колин Пауэлл вспоминал: «Как корпоративное сообщество американские военные просто боялись признаться самим себе и уж тем более заявить гражданскому руководству о том, что такой способ войны – это не путь к победе». Главный же урок, вынесенный американскими военными, по признанию крупного западного аналитика Майкла Деша, состоял в том, что их безропотное повиновение гражданским властям, во-первых, ведет лишь к потере их же авторитета и, во-вторых, развязывает руки официальному Вашингтону для дальнейших, подобных вьетнамской, авантюр.

 

Внешнеполитический курс Билла Клинтона, предусматривавший «гуманитарные интервенции» с неограниченным применением силы, встретил в конце концов открытое сопротивление военных. В качестве председателя Комитета начальников штабов (КНШ) генерал Пауэлл опубликовал две статьи, в которых как военный профессионал убедительно доказывал необходимость дозированного применения вооруженных сил и лишь в крайнем случае, что, по мнению специалистов, сыграло сдерживающую роль в августе 1995 года и позволило ограничиться в ходе событий в Боснии лишь авиационными ударами без ввода наземных войск. Кстати, изложенные в статьях взгляды популярного в США генерала на применение вооруженных сил как крайнего средства в политике впоследствии получили название «Доктрина Пауэлла», сторонниками которой в принципе назвали себя и его преемник на посту председателя КНШ генерал Генри Шелтон, и все последующие высшие военные руководители американских ВС.

 

Кроме того, по оценкам некоторых специалистов, только умеренная позиция КНШ в 1999 году не позволила воплотить в жизнь план, выработанный Клинтоном, госсекретарем Мадлен Олбрайт и советником президента по национальной безопасности Санди Бергером и заключавшимся в нанесении по сербам в Косово воздушных ударов с параллельным вводом туда наземных войск, а ограничиться лишь воздушной кампанией. Якобы именно КНШ в ходе этого конфликта путем ухищрений не позволил верховному главкому ОВС НАТО генералу Уэсли Кларку, пользовавшемуся поддержкой Клинтона, применить вертолеты «Апач», что было бы чревато большими потерями и эскалацией военных действий.

 

После известных терактов в сентябре 2001 года министр обороны США Дональд Рамсфелд и его ближайшее окружение четко определили для себя, что главным препятствием на пути развертывания войск на Большом Ближнем Востоке (сначала для смены режимов в Афганистане и Ираке) является именно военная верхушка в Пентагоне и, в частности, руководство сухопутных войск. Как и ожидалось, президент Джордж Буш встал на сторону рамсфелдовской команды, когда на слушаниях в Конгрессе в феврале 2003 года разразился бурный спор между заместителем министра обороны Полом Вулфовицем, требовавшим от военных беспрекословно реализовывать амбициозные планы гражданского руководства министерства, и начштаба СВ генералом Эриком Шинсеки, предупреждавшего своих оппонентов о том, что для успешных стабилизационных операций в Ираке потребуется в десятки раз больше сил, чем было запланировано.

 

«ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАЗНАЧЕНЦЫ» И ПОМОЩНИКИ

 

Если абстрагироваться от конкретной детализации развития гражданско-военных отношений в рамках англосаксонской модели стратегического управления, вырисовываются следующие принципиальные моменты.

 

Министр обороны в США, являясь гражданским лицом, окружает себя обычно интеллектуально сильными гражданскими же людьми, имеющими, как правило, опыт управленческой работы в частном бизнесе и тесные связи в законодательных структурах власти. Но в этом окружении в обязательном порядке имеет место присутствие и «людей в форме», которые не могут не оказывать существенного влияния на обеспеченное огромными властными полномочиями по отношению к военным абсолютно гражданское лицо. В идеале, как подчеркнул бывший министр армии Уайт, «работа министра в том числе заключается в получении постоянного потока советов в широком диапазоне со стороны военных, доверии этим советам, их анализе для последующего принятия решений».

 

Зачастую в окружении министра присутствуют профессиональные военные, которые, естественно, не могут не выступать в той или иной степени в качестве лоббистов или по крайней мере информаторов в пользу военного руководства страны в целом (КНШ) или своих видов ВС, в частности. Это объясняется тем, что они продолжают пребывать в кадрах тех ведомств, откуда прибыли для службы в аппарате министра.

 

Вместе с тем и даже может иметь ярко выраженный негативный характер, как это было в 60-е годы прошлого века во времена Роберта Макнамары и уже в наши дни в период пребывания Дональда Рамсфелда в должности главы ведомства.

 

Во многом это объясняется тем, что в силу сложившейся традиции в аппарате министра высок процент «политических назначенцев», получивших должности в знак благодарности за активную (моральную или материальную) поддержку президента в ходе выборной кампании. Они воспринимают свое временное пребывание в Пентагоне как задачу побуждения министра действовать в определенном направлении, страдают групповым мышлением и, как отметили в своем известном исследовании «Назначение: Пентагон» бывшие американские военачальники П.Смит и Д.Джерстайн, «к сожалению, зачастую анализируют не все варианты решений, как по идее должно было бы быть. В большинстве своем они чрезвычайно амбициозны и заносчивы, но мало разбираются в тонкостях военного дела». Военные представители в аппарате даже, бывает, обнаруживают, что следует нейтрализовать экстремистские и чрезмерно заидеологизированные позиции таких, как правило, ключевых сотрудников аппарата. В этой связи, продолжают авторы исследования, политические назначенцы, которые приходят в Пентагон из консервативного крыла победившей на выборах партии, воспринимают людей в форме в аппарате министра как слишком либеральных и мягких, а те, что поступают на службу из либеральных кругов, считают военных «правыми неандертальцами». Многих из этих назначенцев министр обороны с удовольствием убрал бы от себя, но не может. Некоторые из них так сильно связаны политически с администрацией или так много средств вложили в партию у власти, что даже министр, один из влиятельнейших членов президентской команды, не в состоянии справиться с ними.

 

Аппарат министра обороны, отмечают аналитики, особенно его гражданские высокопоставленные служащие, безусловно, могут играть важную роль при выработке и продвижении по инстанциям тех или иных проектов решений, но не всегда. Так, например, при Макнамаре роль аппарата, в котором беспрецедентно доминировали гражданские служащие, была абсолютной. При Каспаре Уайнбергере, министре обороны в рейгановской администрации, наоборот, больше доверия оказывалось аналитикам из видовых министерств и КНШ.

 

В истории отмечались и такие факты, когда министры вообще пренебрегали советами не только людей в форме, но и мнением влиятельных политических назначенцев. Так, например, министр Дик Чейни в 80-х годах прошлого века и его коллега от «неоконсерваторов» совсем недавнего прошлого Рамсфелд полагались на рекомендации только чрезвычайно узкого круга «избранных».

 

И все же, следует признать, как свидетельствует история, аппарат при умном руководстве министра чаще выступает как единое целое и своим «мягким противодействием» может оказывать существенное влияние на коррекцию, в частности, внешнеполитического курса, за практическое осуществление которого по идее отвечает «легко склоняющийся к военному вмешательству» государственный департамент, у руководства которого, по наблюдениям, чаще стоят откровенные «ястребы». Упомянутые исследователи П.Смит и Д.Джерстайн подчеркивают: «Хотя военные находили себя в более комфортабельных условиях с консервативными президентами, служащие Пентагона, причем как военные, так и гражданские, обычно общими усилиями существенно сдерживали «заскоки» как либеральных, так и консервативных администраций».

 

Почти все высшие гражданские чиновники в Пентагоне, включая многих гражданских начальников управлений и агентств центрального подчинения, имеют военных помощников, обычно в звании полковник или капитан 1 ранга, а в отдельных случаях даже в звании генерал-майор или генерал-лейтенант. Их помощь своим гражданским боссам настолько велика, что ею лишь немногие пренебрегают. Другое дело, насколько прислушиваются к их советам. К тому же многие гражданские начальники небезосновательно рассматривают своих помощников в военной форме в качестве «шпионов» или «агентов влияния», засланных в аппарат для «тайной работы» на свой вид ВС или КНШ. Кстати, именно из подозрений в «работе на свой вид» в свое время был уволен с должности помощника начальника одного из видовых министерств один из авторов упомянутого выше исследования (П.Смит). Есть даже такая шутливая пентагоновская аксиома: «Если военный помощник поощряется своим гражданским боссом за хорошую работу, значит у него будут проблемы при неминуемом (обязательная ротация) возвращении на службу в свой вид ВС!»

 

И все же должность военного помощника в Пентагоне, особенно после принятия в 1986 году закона Голдуотера-Николса с его требованием об обязательной службе на «объединенных» (межвидовых) должностях перед продвижением на генерала, является хорошим трамплином в карьере американского военного. Такие высокопоставленные военачальники, как Колин Пауэлл, Джим Джоунс, Джон Джампер, Эд Джамбастиани, Джон Крэдок, в один из периодов своей службы были помощниками министра.

 

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ С КОНГРЕССОМ

 

Комитет начальников штабов занимает промежуточное место в системе стратегического управления ВС США, обеспечивая контакты между высшими гражданскими ветвями власти (исполнительными и законодательными) и войсками «в поле». В этой связи на офицеров объединенного штаба КНШ возложены непростые обязанности по работе с аппаратами (канцеляриями) гражданских ведомств в рамках обеих ветвей власти, выдвигающих военным требования относительно обоснования потребностей, возможностей и лимитов ВС. В свою очередь, через КНШ до командующих боевых и функциональных (объединенных) командований доводятся различные указания и директивы, которыми следует руководствоваться при планировании и осуществлении тех или иных операций, мероприятий и т.п. Все это требует от офицеров и генералов ОШ умения находить взаимопонимание с их гражданскими коллегами по многочисленным аспектам совместной работы.

 

Несмотря на то что министр обороны заинтересован и прилагает максимум усилий для того, чтобы все подвластные ему структуры занимали и выступали с единых позиций в контактах с другими исполнительными ведомствами и Конгрессом, иной раз взгляды аппарата министра и КНШ по тем или иным проблемам не совпадают. Оба органа представлены в многочисленных межведомственных комитетах в Вашингтоне, а такая разобщенность порой с успехом используется оппонентами военного ведомства, ставя гражданское руководство министерства в двусмысленное положение, что не может не сказываться на и без того натянутые гражданско-военных отношения.

 

Многие сторонники децентрализованной модели военного устройства в США, ратующие за жесткий гражданский контроль над военными, рассматривают как позитивный фактор традиционное соперничество между видами ВС за приоритеты, прежде всего выражающееся в более весомом «куске бюджетного пирога». Однако имеет место и соперничество руководящих структур внутри самого вида ВС, то есть между штабом вида и аппаратом видового министра. Одной из целей принятия закона Голдуотера-Николса было устранение такого малоестественного внутреннего соперничества путем передачи всех функций, связанных с приобретением ВВТ, в руки видовых министров. Но соперничество все же осталось. Дело в том, что значительно больший по размеру штаб вида, укомплектованный преимущественно военными на ответственных должностях, имеет более разветвленные и тесные контакты с «людьми в форме» в войсках, а меньший по размеру аппарат видового министра, состоящий из гражданских лиц, по традиции знает лучше обстановку и имеет хорошие связи с чиновниками различных комитетов на Капитолийском холме (в Конгрессе). Отсюда и почти не изживаемые трения в отношениях, и пресловутое соперничество.

 

Среди наиболее значимых внешних организаций, с которыми приходится иметь дело чиновникам Пентагона, как военным, так и гражданским, является Конгресс США.

 

Влияние Конгресса, как одного из важнейших элементов системы национальной безопасности, варьировалось со временем, и завесило большей частью от личностей руководителей, которые определяли его работу, с одной стороны, и сплоченности и интеллектуального потенциала администрации – с другой. Так, например, после предпринятых концептуально-организационных мер администрацией Буша-младшего в ответ на беспрецедентные акты терроризма 11 сентября 2001 года исполнительная ветвь власти в лице президентской администрации стала доминировать в политической жизни страны. В другие времена законодательная ветвь власти задавала тон и определяла суть реализуемой стратегии национальной безопасности. Недавним примером такого положения вещей является первый период нахождения у власти администрации Билла Клинтона, когда влияние Конгресса было подавляющим.

 

И все же при любом балансе властных ветвей Конгресс имеет превосходство перед Министерством обороны, которое заключается в беспрекословном исполнении последним требований, указаний и т.п. со стороны законодателей. Это, в свою очередь, обязывает чиновников Пентагона налаживать не просто тесные, но по сути дружеские контакты с неимоверно раздутым аппаратом Конгресса. При этом всегда имеется в виду тот факт, что большинство членов этого законодательного органа не сведущи в нюансах военного дела.

 

Но это не самая большая проблема во взаимоотношениях пентагоновцев с аппаратом Конгресса. Дело в том, указывают упоминавшиеся выше исследователи П.Смит и Д.Джерстайн, что сенаторы и члены Палаты представителей имеют весьма специфические интересы и часто занимают позиции, определяемые их обязательствами перед избирателями, а не национальными интересами. Так, например, их по большому счету не интересует, нужна ли вооруженным силам та или иная выдвинутая на закрытие база или тот или иной вид вооружения, надобность в котором отпала. Если это ведет к ущемлению интересов избирателей в их округе, возможному росту безработицы и материальному ущербу избирательного округа в целом, склонить аппарат таких законодателей в свою пользу чиновникам Пентагона вряд ли удастся. «Конгресс, – заключают П.Смит и Д.Джерстайн, – это то место, где заключаются сделки, выторговываются голоса и имеет место политическое перетягивание каната».

 

Именно поэтому с аппаратчиками Конгресса намного легче работается гражданским чиновникам Пентагона, к тому же если они имеют предыдущий достаточный опыт деятельности в мире бизнеса. Но и «людям в погонах», советуют исследователи, не следует, контактируя с отдельными чиновниками Конгресса, скатываться на позиции цинизма и исключить из практики общения любые проявления нечестности, поскольку в конечном счете благодаря системе сдержек и противовесов из этого органа власти выходят достаточно взвешенные решения.

 

Большое значение для поддержания здоровых отношений по линии Пентагон–Конгресс имеет фактор предыдущей работы высокопоставленных представителей военного ведомства в главном законодательном органе страны. Айк Скелтон, один из влиятельных аналитиков США, в этой связи приводит пример, на его взгляд, наиболее успешных министров обороны после Второй мировой войны. Это – Мелвин Лэйрд и Дик Чейни, каждый из которых умело руководил Пентагоном в не самые легкие периоды истории США: первый – в начальный послевьетнамский этап реформирования ВС; второй – в первые годы после окончания холодной войны, начала крупнейших сокращений ВС на фоне небывалого обострения обстановки на Ближнем Востоке.

 

Помимо этого налаживание теплых отношений с руководителями профильных комитетов и комиссий Конгресса в целом сулит для военных руководителей немалые дивиденды в будущей жизни вслед за грядущей отставкой. Из недавнего прошлого обычно в пример приводят известных американских генералов Колина Пауэлла и Уэсли Кларка, ставших одними из ведущих фигур в Республиканской и Демократической партиях, соответственно.

 

Конгресс довольно жестко спрашивает с Министерства обороны за исполнение указаний в различной форме, исходящих от законодателей. Имея огромный аппарат сотрудников и существенно возросшие (со времени послевьетнамских расследований) возможности подвергать глубокому и всестороннему анализу деятельность военного ведомства, Конгресс зачастую невольно обрекает пентагоновское начальство на «синдром осажденной крепости», вынуждая сотрудников министерства изыскивать утонченные средства и пути отражения обвального критицизма.

Но и военное ведомство не остается в долгу. С определенной периодичностью, заручившись поддержкой администрации президента, чиновники министерства выступают с тщательно обоснованной критикой в адрес законодателей, которые, по их мнению, «с недостаточным вниманием относятся к военным, с которых сами же спрашивают сверх всякой меры».

 

Пожалуй, наиболее сложным аспектом в гражданско-военных отношениях как в рамках работы с Конгрессом, так и «напрямую», является деятельность, сопряженная с процедурами заказов (приобретений) вооружения и военной техники. Дело в том, что времена, когда подавляющее количество ВВТ производилось на принадлежавших государству заводах, фирмах, верфях и т.п., канули в Лету, а это значительно облегчало процедуру заказов, но не отвечало требованиям к качеству вооружений. Кроме того, Пентагон нуждается, что называется, в интеллектуальной подпитке, для чего его сотрудники постоянно контактируют на небезвозмездной основе с многочисленными независимыми аналитическими организациями, научно-исследовательскими корпорациями, институтами, университетами и др.

 

Ежегодно подписываются сотни тысяч контрактов, осуществляются перечисления миллиардных сумм – то есть идет оформление сделок, которые порождают соблазн «левого вознаграждения», с одной стороны, а с другой – являются объектом жесткого контроля проверяющих органов. Известно, что довольно значительная часть военных после увольнения из ВС, особенно из центральных органов военного управления, устраивается консультантами, менеджерами и т.п. в частных фирмах, особенно связанных с производством и поставками оружия и боевой техники. Проходя службу в Пентагоне, офицеры и генералы набираются опыта оформления заказов на вооружения и связанные с этим процедуры, а также обрастают широким кругом знакомств как в войсках, так и в мире бизнеса, что является бесценным качеством для гражданского руководства предлагающих ВВТ корпораций и фирм.

 

Поскольку для утверждения заказов необходимо одобрение и Конгресса, складывается треугольник интересов: Пентагон – корпорации, производящие ВВТ, – Конгресс. Как раз в рамках этого треугольника и развиваются сложнейшие отношения, охватывающие различного уровня гражданских и военных чиновников со всеми принципиально возможными последствиями, в том числе и коррупционного характера.

 

ЕСТЬ ЧЕМУ ПОУЧИТЬСЯ ДРУГ У ДРУГА

 

В рамках гражданско-военных отношений в области военно-стратегического управления США в целом и в военном ведомстве в частности нередко ставится вопрос о том, где целесообразнее иметь руководителем профессионального военного, а где – гражданского.

 

Среди 17 (на начало 2007 года) управлений и агентств центрального подчинения руководителями большинства значились двух- и трехзвездные генералы (генерал-майоры и генерал-лейтенанты), остальными же руководили высшие гражданские служащие. Симптоматично, что однозначных выводов о том, где осуществляется более качественное руководство, выявлено не было.

 

Специальное исследование, проведенное Принстонским университетом (США), показало, что как гражданские, так и военные руководители имеют плюсы и минусы. Так, например, что касается гражданских руководителей высшего звена управления в Министерстве обороны, то лучших результатов достигли те, кто, имея значительный опыт работы в частном бизнесе и обладая ученой степенью, не имеет склонность к частой смене места работы и стабильно проходит ступеньки служебного роста.

 

У военных руководителей своя специфика, свойственная так называемой военной культуре в целом. В частности, на всех ступенях подготовки офицерских кадров в них сначала воспитывают, а затем культивируют навыки лидера, тогда как в гражданской системе образования упор делается на формирование управленческих и организаторских навыков.

 

Есть разница и в длительности пребывания тех или иных руководителей на своих должностях. По данным того же исследования, гражданские руководители, срок пребывания в должности которых не ограничен (как правило, не менее четырех лет), добиваются более высоких результатов в руководстве своими коллективами, чем их коллеги в военной форме, ротация которых в обязательном порядке осуществляется через два-три года.

 

В целом же, по результатам исследования, и гражданским, и военным руководителям есть чему поучиться друг у друга.

 

В связи с тем, что большая часть офицерского корпуса ВС США комплектуется за счет окончивших курсы вневойсковой подготовки, а также в связи с тем, что в рамках сложившейся системы военного образования будущие военные руководители в обязательном порядке проходят курсы обучения в гражданских университетах и защищают там диссертации для обладания учеными степенями, считается вполне достаточным, если для назначения на высокую (генеральско-адмиральскую) должность офицер прослужит как минимум на одной из должностей, сопряженной с межвидовым («объединенным») взаимодействием в штабах или управлениях Министерства обороны.

 

С высшими гражданскими руководителями в Министерстве обороны дела обстоят несколько иначе. Желательно, но не в обязательном порядке, чтобы высшие гражданские чиновники, не имеющие в прошлом опыта службы в ВС на офицерских должностях, закончили курсы обучения в видовых командно-штабных колледжах, либо объединенном Штабном колледже ВС. Помимо этого для некоторых министров, их ближайшего гражданского окружения, руководителей аппаратов и т.д. организуются специальные так называемые «курсы для зелени» («ликбезовские курсы»), в ходе которых путем интенсивного обучения слушателям «втолковываются» нюансы военного дела.