Один из старожилов американского военного ведомства, в просторечии именуемого Пентагоном (по форме здания, где оно размещается, – пятиугольник по-гречески), изрек аксиому, смысл которой сводится к тому, что тот, кто здесь не прослужил минимум три года, ничего толком не знает об особенностях работы центральных органов управления вооруженными силами США и о нюансах службы здесь. Так это или нет, не нам судить. Однако, основываясь на воспоминаниях некоторых ветеранов Минобороны Соединенных Штатов и впечатлениях, почерпнутых из бесед с американскими офицерами, попробуем в общем плане описать механизм функционирования некоторых значимых органов Пентагона.

 

СИЛЬНЫЕ БЕССИЛЬНЫЕ МИНИСТРЫ

 

Прежде всего следует заметить, что в «Здании» (как еще между собой называют Пентагон его сотрудники) размещаются аппарат министра и управления Министерства обороны, Комитет начальников штабов (КНШ) с обслуживающим его Объединенным штабом (ОШ), министерства видов ВС и их штабы, а также другие организации и учреждения, обеспечивающие бесперебойную работу главных элементов системы военно-стратегического управления США. Всего в этом огромном, возведенном еще в 1943 году и по сей день остающимся одним из самых крупных рукотворных объектов, когда-либо возведенных в мире, служат и работают, по разным данным, от 23 до 25 тыс. человек.

 

В целом как американские специалисты и общественность, так и заинтересованные инстанции за рубежом о деятельности военного ведомства США судят с точки зрения эффективности работы входящих в него центральных управлений.

 

Их количество варьируется из года в год, а в последние десятилетия насчитывает от 15 до 19 примерно с 10 тыс. работающих и служащих здесь сотрудников. Это – Разведывательное управление МО, Управление информационных систем, Управление юридических служб МО, Управление сотрудничества в области безопасности, Агентство ПРО, Управление тыла, Управление военных контрактов, Финансовая служба МО, Управление перспективных исследований, Управление по снижению угроз, Управление (агентство) национальной безопасности, Управление по реформированию ВС, Национальное управление геопространственной разведки, Национальное управление воздушно-космической разведки, Управление военной торговли и др.

 

В целом же в системе органов управления военной машиной США за прошедшие два десятилетия имеет место тенденция роста влияния такой специфической структуры, как Объединенный штаб Комитета начальников штабов (он заслуживает отдельного подробного рассказа).

 

Каждая из размещенных в Пентагоне организаций специфична не только в силу тех задач, которые она решает, но и по причине особенностей проходящих здесь службу военнослужащих и довольно значительной прослойки работающих здесь же гражданских лиц, которые зачастую занимают более ответственные и высокие должности, чем их коллеги в форме.

 

В состав аппарата министра обороны США входят канцелярия главы военного ведомства и его первого заместителя, заместители министра, некоторые начальники особо важных управлений МО, генеральный инспектор, генеральный юрисконсульт, помощники министра и их аппараты. По данным, опубликованным в «Проекте бюджетной заявки МО США на 2008 финансовый год», общая численность аппарата министра на начало 2007 года составляла 2016 человек (437 военнослужащих и 1538 гражданских должностных лиц).

 

Как уже упоминалось в № 42 «НВО» за 2008 год (статья «Американские генералы и их гражданские начальники»), обычно высшие должности аппарата министра комплектуются гражданскими лицами, имеющими богатый опыт работы как в силовых структурах, так и в бизнесе, причем далеко не на второстепенных должностях.

 

Назначение на высшие гражданские должности в Министерстве обороны, начиная с помощников министра, начальников некоторых ключевых управлений министерства, производится президентом США «по совету и с согласия Сената». Требования к лицам, их замещающим, а также их основные обязанности конкретно определены законом (Титул 10 Кодекса законов США – «Вооруженные силы»).

 

Чем выше должность гражданского лица в аппарате министра, тем больше вероятность того, что он является политическим назначенцем. С приходом к власти новой администрации имеет место и обновление аппарата министра обороны, во всяком случае его ключевых фигур. Как правило, это плата за активное участие, в том числе и финансовое, в президентской выборной кампании. Но также на данные руководящие должности могут назначаться те представители пришедшей к власти политической группировки, которые в состоянии проводить сами либо контролировать проведение главой военного ведомства политического курса данной группировки. Примечательно, что эти люди имеют различную степень познаний в области военного дела и в вопросах национальной безопасности, но их связи в политическом истеблишменте Вашингтона перекрывают все профессиональные «недостатки».

 

Парадокс заключается в том, что даже если по своим деловым либо личностным качествам они неприемлемы для главы военного ведомства, он бессилен что-либо сделать и вынужден терпеть их рядом с собой. Роль «избранных» в обеспечении работы министра порой бывает чрезвычайно существенной. Так, например, в бытность министром в 60-е годы прошлого века Роберт Макнамара лично поднял статус приближенных к нему аппаратчиков до небывалых высот. Высшие гражданские чиновники министерства настолько уверенно чувствовали себя у руля военной машины страны, что даже позволяли себе третировать ветеранов Пентагона.

 

Почти аналогичными проявлениями в министерском аппарате характеризовались годы нахождения в Пентагоне Дональда Рамсфелда. Не случайно его удаление с поста министра в декабре 2006 года было встречено среди большинства сотрудников американского Министерства обороны «с ликованием».

 

Американские аналитики подметили факт волнообразного изменения мощи и влияния аппарата министра на него самого и нижестоящее руководство Пентагона. Так, например, если при Макнамаре роль аппарата была беспрецедентно велика, то в бытность министром Каспара Уайнберга, всецело полагавшегося на генералитет, влияние аппаратчиков стало минимальным. Дик Чейни в годы руководства военным ведомством вообще ни на кого не опирался за исключением своих самых близких советников. Уильям Перри, наоборот, не гнушался выслушать мнение по широкому спектру проблем со стороны даже рядовых членов своего аппарата.

 

ПРЕСТИЖНО, НО ТРУДНО

 

Помимо высокомерия и пренебрежения в отношении мнения нижестоящих чиновников и особенно военных, в целом характерного для гражданских чиновников Пентагона высокого ранга, американские аналитики отмечают и еще одну закономерность в занимаемых ими позициях по тем или иным животрепещущим вопросам. Это – экстремизм и сопутствующее ему нежелание «копаться в деталях». Чему якобы пытаются противостоять высокопоставленные американские военные, имеющие за спиной «некабинетный» опыт разрешения тех или иных военно-политических кризисов.

 

Превалирующее в среде высших гражданских чиновников аппарата чувство «эксклюзивности» в конечном итоге выражается в их изолированности от военных коллег в штабах и даже, периодически, самовосприятии как «находящихся в блокированной со всех сторон врагами крепости». Особенно это заметно тогда, когда глава военного ведомства не умеет сам наладить нормальные человеческие отношения с формально подчиненным ему генералитетом.

 

Поскольку аппарат министра состоит в основном из «дилетантов» и является сравнительно компактным, решения в нем принимаются и оформляются оперативнее, нежели в военных штабах. Но эта «быстрота» может иметь и негативные последствия в силу того, например, что быстрое и, следовательно, поверхностное согласование тех или иных решений в аппарате министра не всегда встречает позитивный отклик в центральных управлениях, не говоря уже об Объединенном штабе КНШ или штабах видов ВС.

 

Наиболее влиятельными «людьми в погонах» в аппарате министра обороны являются так называемые военные помощники высокопоставленных гражданских чиновников. Кое-что о них уже было рассказано в «НВО» (см. тот же № 42 за 2008 год). Тем не менее напомним, что, как правило, это офицеры в звании полковник (капитан 1 ранга), но бывают и генералы (адмиралы), вплоть до трехзвездных (генерал-лейтенант/вице-адмирал). Их особое положение в аппарате определяется тем содействием, которое они оказывают своим боссам в специфической области поддержания контактов с генералитетом и военными «в поле». Но, с другой стороны, это не может не вызывать подозрений в отношении большой вероятности предоставления «излишней» информации тому же генералитету, особенно из «родного» для помощника вида ВС, что зачастую ставит в затруднительное положение не только их непосредственных гражданских начальников, но и руководство министерства при проработке щепетильных вопросов, затрагивающих интересы того или иного вида ВС или войск «в поле», то есть объединенных командований. Примеров отсутствия либо утраты доверия со стороны высокопоставленных чиновников к своим помощникам из числа военных, в том числе по причине подозрений в «сливе информации», достаточно со всеми вытекающими отсюда последствиями для помощников.

 

Можно упомянуть того же генерала ВВС П.Смита, который, по его же собственному признанию, был в свое время направлен в войска с должности военного помощника заместителя министра обороны из-за подозрений в «чрезмерной верности» своему виду вооруженных сил и лоббировании его интересов. Примечательно, что это нисколько не повредило карьере П.Смита, который впоследствии дослужился до многозвездного генерала в ВВС.

 

В этой связи военный помощник должен уметь избегать порой возникающего в его адрес «неприязненного отношения» со стороны «родного» вида ВС, в кадрах которого он продолжает оставаться, по причине подозрений в «недостаточном отстаивании интересов» своих коллег в форме.

 

Служба военных помощников хотя и престижна, но достаточно трудна не только с точки зрения психологических, но и физических нагрузок. Дело в том, что их рабочий день не нормирован. Обычно в 6.30 они уже на службе, а покидают свои кабинеты не ранее 19.00–19.30, причем суббота, как правило, является обычным рабочим днем. В целом же напряженная работа помощников весьма высоко оценивается пентагоновским руководством, считающим данную категорию военных «качественной смазкой» всего управленческого механизма министерства. И действительно, опытные военные помощники имеют собственную сеть «информаторов» в Пентагоне, поддерживают друг с другом и со многими пентагоновскими чиновниками не только деловые, но и дружеские личностные отношения, обеспечивающие работу как им самим, так и их боссам, например, в случае необходимости согласования документов. Они, как правило, присутствуют на важных совещаниях вместе с боссами, оказывая им существенную помощь советами, а иногда и выступая вместо последних с докладами и сообщениями или участвуя в дискуссиях от имени начальника того подразделения (управления), которое возглавляет их босс.

 

При разных министрах и их первых заместителях стабильно, обычно два раза в неделю, военные помощники докладывают своему боссу накопившиеся документы, собранные в толстые папки. При этом помощник должен обладать непростым навыком в течение не более 30 секунд доложить суть подавляющего числа документов и обосновать необходимость утверждения (подписи) или отказа в этом. Если изложенная в документе проблема сложная, глава военного ведомства или его первый заместитель могут заслушать консолидированное мнение своих помощников. Если в коллективе помощников сформирована здоровая деловая атмосфера и босс всецело доверяет им, то их коллективная рекомендация по конкретному документу является для него руководством к действию.

 

После принятия в 1986 году Закона Голдуотера-Николса, упорядочившего систему отношений между видами ВС, а также последовавших вслед за этим преобразований в структурах стратегического управления США, в том числе выдвинутых жестких требований о необходимости пребывания офицеров на «объединенных» (межвидовых) должностях для последующего продвижения в генералы, роль военных помощников высокопоставленных чиновников Пентагона стала еще более престижной. Овладев опытом не только рутинной бюрократической работы на верхних этажах руководства в Пентагоне, но и обретя нужные связи в вашингтонских коридорах власти, некоторые из военных помощников впоследствии делают неплохую карьеру. Достаточно вспомнить таких в прошлом помощников министров, ставших четырехзвездными генералами, как Колин Пауэлл, Джим Джоунс, Джон Джампер, Эд Джамбастиани, Джим Ставридес и Джон Крэддок.

 

ТАК «КРОИТСЯ» ОБОРОННЫЙ БЮДЖЕТ

 

Поскольку министр обороны несет личную ответственность за военную безопасность государства во всем объеме этой сложнейшей проблемы, которую детально непостижимо охватить обычным человеческим умом, глава военного ведомства постоянно требует от сотрудников своего аппарата вникать в детали всех относящихся к указанной проблеме вопросов и быть в постоянной готовности к представлению ему и его первому заместителю соответствующих докладов.

 

Первым делом любой гражданский служащий или военный, назначенный в аппарат министра, обязан ознакомиться с двумя действующими ключевыми документами – «Стратегия национальной безопасности» и «Национальная военная стратегия», разрабатываемые соответственно администрацией президента и Объединенным штабом КНШ. Для того чтобы с пониманием дела включиться в главный процесс, определяющий функции Министерства обороны, а именно «Планирование – программирование – разработка и исполнение бюджета» (ППРИБ), сотрудники аппарата министра должны быть в курсе всех нюансов разработки министерских же «Указаний по стратегическому планированию», которые утверждаются главой военного ведомства. Четвертым по счету, но не последним по значимости обязательным для усвоения сотрудниками аппарата министра, документом является выходящий в первый год функционирования новой администрации «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил США», изначальная разработка которого была осуществлена аппаратом министра по указанию Конгресса и в котором в сжатой форме излагается видение руководством военного ведомства путей реализации стратегии национальной безопасности.

 

Исходя из факта того, что на Министерство обороны США в принципиальном плане возложена в качестве одной из основных, если не основной, задача финансово-материального обеспечения функционирования вооруженных сил, сотрудники аппарата министра, будь то гражданские или военные, в той или иной степени вовлечены в упомянутый выше процесс ППРИБ.

 

Данный процесс, начало которому было положено еще в 1962 году тогдашним министром обороны Робертом Макнамарой и который с непринципиальными изменениями продолжает иметь место и по сей день, хорошо зарекомендовал себя с точки зрения упорядочивания выделения средств на военные нужды в рамках общего федерального бюджета и, самое главное, контроля за их расходованием. Курирует всю работу, связанную с данным процессом, лично первый заместитель министра обороны при содействии созываемой под его руководством еженедельно на заседания так называемой «Группы высших должностных лиц по анализу» (ППРИБ), включающую всех заместителей министра, начальника Управления анализа и оценки программ, председателя КНШ и его заместителя, а также видовых министров.

В свете поставленной в статье цели акцентирования на нюансах службы (работы) в центральных органах управления ВС США остановимся вкратце на реальных процедурах обозначенного выше процесса (ППРИБ) и, в принципиальном плане, на задачах, решаемых сотрудниками аппарата министра.

 

Так, после начала функционирования основных фаз процесса ППРИБ, когда выделенные по бюджету финансовые средства запускают механизм разработок, производства, поставок ВВТ в войска, развертывания, перебросок, задействования группировок войск и т.д., начинается «живая» работа гражданских и военных сотрудников аппарата. Опыт показывает, что в этот период видовые министерства, главной задачей которых является финансово-материальное обеспечение функционирования своего вида ВС, прилагают усилия для того, чтобы завладеть дополнительными фондами, мотивируя это необходимостью решения возникающих «незапланированных» проблем, главным образом связанных с участием во вновь возникающих кризисах либо в текущих, но в «недостаточной степени финансово-обоснованных» операциях. Обычно министр обороны или административно-бюджетное управление администрации президента «заворачивают» эти запросы, поскольку в случае их удовлетворения придется увеличивать размер бюджета. И даже если в инстанциях исполнительной власти запросы получат одобрение, Конгресс наверняка их не утвердит. В этих условиях единственным выходом является перепрограммирование фондов, то есть переброска соответствующих средств из одной уже начавшей выполняться программы в другую, связанная с требуемыми довложениями. Конечно же это также требует одобрения министра при, естественно, поддержке аппарата, а также законодателей. Но поскольку в данном случае отпадает надобность в увеличении бюджета, как правило, данный вариант проходит.

 

И все же, поскольку проблема с дополнительным финансированием встает в текущем году, вся связанная с этим бюрократическая волокита падает на плечи в том числе сотрудников аппарата и нацелена на своевременное включение ее результатов в бюджет грядущего финансового года. В связи с тем, что конечной инстанцией утверждения бюджета является Конгресс, наиболее подготовленные и влиятельные сотрудники аппарата министра устремляются в соответствующие комитеты палаты представителей и Сената и начинают заниматься там тривиальной лоббистской деятельностью, имея в виду, что президентский (или федеральный) бюджет формально поступает в Конгресс в начале календарного года (обычно в январе–феврале).

 

В растянутом на многие месяцы процессе ППРИБ наиболее трудоемким для сотрудников аппарата министра обороны является зимний период, когда осуществляется работа по уточнению и корректировке составляемых в видовых министерствах и управлениях центрального подчинения так называемых программно-целевых меморандумов по проектам программ, которые весной формально передаются в аппарат и в последующем сводятся в единый за все вооруженные силы. В качестве примера увеличения интенсивности работы аппаратчиков по мере разработки видовых меморандумов упоминавшийся генерал ВВС в отставке П.Смит подчеркивает, что он, будучи одним из ответственных за планирование в своем виде ВС, один-два раза в неделю контактировал с руководителями военно-воздушных сил, тогда как его коллега, ответственный за программирование, встречался с теми же своими начальниками для обсуждения нюансов программ практически ежедневно.

 

К началу осени обычно завершается подготовительная работа, с тем чтобы с наступлением зимнего периода проект оборонного бюджета министр смог представить в администрацию президента. Ситуация для сотрудников аппарата министра осложнена тем, что начиная с 2004 года в США начал действовать так называемый пролонгируемый двухгодичный цикл системы, когда практически параллельно приходится заниматься планированием, программированием либо контролем исполнения сразу нескольких годовых бюджетов, включая и на среднесрочную перспективу. Смена же администрации и приход нового министра, как правило, вообще повергают в смятение аппаратчиков, поскольку с неизбежностью начинаются корректировки на всех этапах процесса ППРИБ.

 

Работа аппаратчиков Министерства обороны США, состоящая в обеспечении бесперебойного функционирования процесса ППРИБ, напрямую связана и с весьма специфическими задачами МО по подготовке и заключению контрактов с поставщиками всевозможного имущества, а также вооружения и военной техники для нужд армии, авиации и флота. Когда законы рынка определяют поставщика даже самой незначительной номенклатуры ВВТ, ответственность организаторов «торгов» в лице сотрудников МО очень велика.

 

Не случайно многочисленные комиссии, особенно создаваемые законодательной ветвью власти, периодически вскрывают многочисленные случаи коррупции, приписок, растрат и искусственных дефицитов именно на этапе подготовки контрактов, что в последующем зачастую оборачивается в несвоевременные, с большой задержкой и, самое главное, ненужные для ВС, а то и некачественные вооружения. Попытки найти приемлемый баланс между мерами против коррупции, завышенных цен и недостатков в ТТХ, с одной стороны, и оперативной разработкой, производством и поставками в войска ВВТ, с другой, оборачиваются для военного ведомства практически постоянной дилеммой. Получается, сетуют сотрудники Пентагона, что если ты будешь слишком тщательно бороться с указанными негативными моментами, то вольно или невольно существенно задержишь, а то и вообще воспрепятствуешь развертыванию той или иной системы ВВТ, а если, наоборот, будешь рьяно способствовать быстрому проталкиванию той же системы, то тем самым будешь создавать объективные условия для перерасхода средств, принятия на вооружение «сырых» ВВТ и т.д. и т.п.

 

Вообще работе с контрактами на вооружения в Министерстве обороны США уделяется повышенное внимание. Американские военные чиновники формально обязаны добиваться постоянного обмена информацией с производителями ВВТ, с тем чтобы последние были в курсе долгосрочных планов Пентагона относительно перевооружения ВС. Одновременно руководство министерства, сформировав в свое время своеобразный кодекс поведения своих сотрудников при работе с поставщиками, запрещает «принимать подарки, участвовать в бесплатных обедах и ужинах или туристических поездках и т.п., поскольку такого рода «презенты» явно компрометируют сотрудников министерства в случае принятия ими решения или оценки предложенной для ВС той или иной системы ВВТ».

 

Для облегчения руководства министерством и обеспечения «конструктивизма» функционирования американского военного ведомства, как и в других странах, в США широко практикуется создание всевозможных комиссий и комитетов с включением в них различных должностных лиц, работу которых обеспечивают в том числе сотрудники аппарата. Среди этих органов, с точки зрения контроля процесса ППРИБ, наиболее значимы и влиятельны два – Высшая контрольная группа (ВКГ) и Совет МО по приобретению (СМОП).

 

ВКГ, возглавляемая первым заместителем министра, включает практически всех «тяжеловесов» Пентагона, за исключением самого главы ведомства: председателя КНШ (заместителя председателя группы), всех заместителей министра обороны и начальника Управления анализа и оценки программ (исполнительного секретаря группы), а также видовых министров. На заседания группы, как правило, приглашаются и начальники штабов видов ВС, и заинтересованные командующие объединенными командованиями. Роль СМОП также стала весьма значимой в последние годы. Его возглавляет заместитель министра обороны по приобретениям и технологиям, которого в случае его отсутствия заменяет заместитель председателя КНШ. Этот факт, с точки зрения американских аналитиков, подчеркивает возрастающее значение военных в приобретении ВВТ, да и во всем процессе ППРИБ в целом.

 

При этом министры обороны постоянно находятся в поиске новых форм и методов руководства огромным «хозяйством», которое в силу объективных и субъективных причин пытается выскользнуть из-под контроля.