Механизм стратегического планирования Государственного департамента США

А. Пищулина

Государственный департамент - основное ведомство США, отвечающее за проведение внешней политики государства, чья особая роль подтверждается тем, что среди всех органов исполнительной власти именно его глава (государственный секретарь) имеет приоритет в иерархии замещения должности президента страны на случай его гибели или невозможности исполнять свои конституционные функции. В этой связи существенный интерес представляет изучение механизма стратегического планирования госдепа.

В своей деятельности данное ведомство использует гибкую систему, сочетающую в себе элементы долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного планирования. В изданном в 2010 году документе "Всесторонний четырехлетний обзор состояния и перспектив дипломатии и международного развития" (Quadrennial Diplomacy and Development Review) было предложено улучшить систему стратегического планирования за счет формирования единого механизма собственно планирования, финансирования и организации служебной деятельности. В нем содержатся следующие основные требования:
- наличие обратной связи в процессе стратегического планирования;
- формирование бюджета в соответствии с задачами, стоящими перед дипломатическими миссиями, с целью выработки бюджетного запроса на уровне управлений государственного департамента;
- регулярный анализ результатов проведенной работы;
- применение единой для всего ведомства политики в области оценки как своей деятельности, так и международной обстановки, с целью улучшения качества анализа и использования полученных данных в процессе принятия решений военным и политическим руководством США.

Последовательность этапов стратегического планирования внешнеполитической деятельности в государственном департаменте США

Документы среднесрочного и краткосрочного планирования, в разработке которых принимает участие государственный департамент США

Организационная структура системы стратегического планирования госдепартамента США

Стратегическое планирование включает в себя четыре замкнутые в единый цикл стадии: оценку, планирование, формирование бюджета и реализацию соответствующих программ внешней политики.
Ежегодно по результатам оценки международной обстановки государственный департамент разрабатывает план деятельности (Annual Performance Plan), в котором определяются цели, ставятся соответствующие задачи, приводятся формы и способы их достижения и порядок документирования результатов.

На его основе составляется годовой бюджетный план (Annual Budget Plan), который утверждается руководителем административно-бюджетного управления Белого дома США. Помимо этого, дипломатические представительства и посольства разрабатывают аналогичные планы деятельности, основываясь на которых каждое управление госдепартамента готовит собственный документ.

Однако их подготовка не связана с процессом ежегодного формирования федерального бюджета, что делает систему стратегического планирования ведомства более гибкой.

На этапе оценки государственный департамент вместе с Агентством США по международному развитию* (АМР) оценивает вызовы, достижения и результаты деятельности, намечает цели и задачи, что находит отражение в своих ежегодных отчетах.

На данном этапе необходимая информация поступает от следующих источников: собственные структуры госдепа или АМР; страны-партнеры и союзники Вашингтона; сторонние поставщики (неправительственные, научно-исследовательские, экспертные и другие организации).

К источникам и инструментам сбора данных имеют доступ соответствующие управления и зарубежные представительства ведомства, что дает им возможность проверить качество получаемой информации от стран-партнеров на соответствие критериям достоверности, точности и актуальности. Процедура проверки предполагает использование специального опросника, разработанного для этих целей.

В свою очередь, планирование может быть долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным. К первому типу относится "Стратегический план международной деятельности" (International Affairs Strategic Plan). Он определяет основные цели и задачи внешнеполитической деятельности госдепартамента и дипломатических представительств за рубежом, а также является базой для среднесрочного и краткосрочного планирования.

К документам среднесрочного планирования относится "Стратегия национальной безопасности США" и "Объединенный стратегический план государственного департамента и АМР США", определяющий главные стратегические цели и задачи деятельности госдепа и АМР.

На основе этого плана разрабатываются:
- Объединенная региональная стратегия (Joint Regional Strategy) - издаваемый раз в три года документ, устанавливающий общие приоритеты функционирования госдепа и АМР США для каждого региона. Он задает направления для планирования деятельности управлений и дипломатических представительств в отношении ключевых партнеров США.
- Стратегия функциональных управлений (Functional Bureau Strategy) - документ, аналогичный предыдущему, но предназначенный для каждого функционального бюро госдепартамента.
- Комплексная страновая стратегия (Integrated Country Strategy) - трехгодичный плановый документ, в котором изложены государственные интересы США применительно к конкретной стране, который по своей сути является руководством для послов и дипломатических миссий.

Такая схема среднесрочного планирования позволяет исключать рассогласование позиций администрации в целом и различных структур государственного департамента. Причем сотрудникам центрального аппарата дипломатических представительств предоставляется некоторая свобода в выборе путей решения конкретных задач, поскольку в перечисленных документах даются лишь общие установки. Функциональные и региональные управления, как и представительства США за рубежом, готовят собственные планы и отправляют их на утверждение руководству.

Формирование бюджета ведомства начинается с составления соответствующих запросов управлений и дипломатических миссий, за которым следует рассмотрение и утверждение бюджета с участием руководящих структур государственного департамента. Стратегические планы учитываются при формировании ежегодных бюджетных заявок дипломатических представительств и управлений, которые обязаны предоставлять их в соответствии со своими конкретными задачами.

К финансовому сегменту системы стратегического планирования госдепартамента США относятся следующие документы:
- запрос на выделение ресурсов, составляемый дипломатическими представительствами США (Mission Resource Request);
- запрос на выделение ресурсов, разрабатываемый региональными управлениями (Bureau Resource Request), который должен коррелировать с объединенной региональной стратегией и стратегиями функциональных управлений;
- запросы административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget Submission) - бюджетные рекомендации по оказанию помощи иностранным государствам;
- обоснование бюджета для утверждения конгрессом (Congressional Budget Justification) - документ, представляющий собой совместный проект бюджетов государственного департамента и АМР.

После того как аналогичные планы остальных ведомств будут готовы, на надведомственном уровне планирования формируется проект бюджета (Budget Blueprint) на основе ежегодных планов всех ведомств, которые в свою очередь на этапе согласования с административно-бюджетным управлением были приведены в соответствие с Ежегодным экономическим докладом президента США. Далее президент направляет уже готовый Проект бюджета в конгресс, где он проходит процедуру рассмотрения, после чего либо его одобряют, либо предлагают внести поправки постатейно.

Этап реализации в системе стратегического планирования госдепартамента США включает оперативное планирование и программное руководство.

Оперативные подразделения (Operating Units), в распоряжении которых находятся ресурсы, выделенные на иностранную помощь, обязаны ежегодно представлять управлению по оказанию помощи иностранным государствам рабочий план (Operational Plan). Дипломатические представительства США за рубежом и управления департамента могут использовать объединенную региональную стратегию, стратегию функциональных управлений или комплексную страновую стратегию, чтобы организовать свою работу и отслеживать ее результаты.

Единственным документом, относящимся к вышеизложенному этапу, является упомянутый рабочий план, регламентирующий распределение ресурсов, выделенных на иностранную помощь, между различными статьями бюджета.

После вступления в силу этот документ также используется в качестве плана расходов на соответствующие статьи.

В руководстве государственного департамента контролирующими полномочиями на данном этапе обладает заместитель государственного секретаря по вопросам управления. Он также является представителем госдепартамента при президенте США и следит за выполнением стратегических планов и президентских инициатив.

Наличие представленной организационной структуры позволяет госдепартаменту в рамках своей деятельности обеспечивать формирование бюджета, дипломатическую безопасность, а также управление людскими и информационными ресурсами, подготовку кадров. При этом заместитель госсекретаря по вопросам управления курирует деятельность нижестоящих по иерархии структур, которые, в свою очередь, обязаны перед ним отчитываться.

В целом механизм стратегического планирования государственного департамента США сочетает в себе краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную модели планирования внешнеполитической деятельности и строится исходя из имеющейся ресурсной базы. В этот процесс вовлечены все компоненты иерархической структуры - от дипломатических представительств в соответствующих странах до надведомственного (федерального) уровня.

* Агентство по международному развитию (United States Agency for International Development, USAID) - одна из центральных государственных структур США, отвечающих за функционирование неправительственных организаций, чья деятельность курируется ЦРУ, а на финансирование программ ежегодно выделяется около 1% федерального бюджета США.

Зарубежное военное обозрение. - 2019. - №6. - С. 15-18

• Итог войны США в Ираке