Особенности формирования законодательной базы реформирования ВС США ч2

Генерал-майор С. Печуров,
доктор военных наук, действительный член АВН

В первой части статьи1 были рассмотрены проблемы, связанные с реорганизацией вооруженных сил США, в период, начиная с 1940-х годов прошлого столетия (Вторая мировая, корейская и вьетнамская войны), показаны деятельность конгресса и различных комиссий и комитетов страны в ходе разработки законодательной базы строительства и реформирования как органов управления, так и ВС в целом.

Все упомянутые конфликты внутри военного ведомства США провоцируют различные расследования комиссиями и комитетами, вольно или невольно демонстрируя внутренние противоречия для публичного их обсуждения и обыгрывания в свою пользу как руководством военного ведомства, так и законодателями. Например, ни для кого не секрет, отмечают американские аналитики, что в сухопутных войсках имеет место соперничество между сторонниками ударных, транспортных и разведывательных вертолетов, в ВМС - между «лоббистами» тех или иных видов подводных лодок, в ВВС -между «сообществами» истребительной и штурмовой авиации2.

Все это наносило (и наносит) существенный урон самому ведомству. Объективно же военным была нужна консолидация, тем более что примеров, подобных этому, в американской военной истории хватает. Показателен в данной связи факт, приводимый аналитиками П. Смитом и Д. Джерстайном, из конца 70-х - начала 80-х годов XX века. Так, несмотря на то что заключенный картеровской администрацией договор о Панамском канале был в целом негативно встречен в американском обществе и, соответственно, в конгрессе, жесткая, консолидированная поддержка этого документа со стороны руководства всех видов ВС вынудила законодателей его ратифицировать3.

И все же не в единении руководства видов ВС при «проталкивании» тех или иных законопроектов или выделении дополнительных финансов на оборону состоит суть «объединенности», как называют межвидовое взаимодействие в рамках более масштабного процесса централизации руководства военной машины страны в целом. Главное, как совершенно резонно полагали разработчики закона и их предшественники из числа как политиков, так и генералитета 40-50-х годов, заключается в обеспечении функционирования межвидовых группировок войск на поле боя как единого целого. Этого, по признанию американских аналитиков, не удавалось добиться ни в одном из многочисленных локальных или региональных конфликтов, в которых участвовали формирования ВС США вплоть до середины 80-х. Хотя, негодуют те же эксперты, в истории американских вооруженных сил были яркие примеры теснейшего взаимодействия видов ВС в ходе осуществления ими тех или иных миссий, но этот опыт оказался невостребованным. Так, военные историки США Пол Кларк и Эдвард Моусли в одном из своих исследований приводят факт осады американскими войсками г. Веракруз в 1847 году в ходе Мексиканской войны, когда под руководством генерал-майора сухопутных войск Уинфилда Скотта была проведена первая в американской военной истории операция с участием как подразделений СВ, так и руководимых капитаном 1 ранга Дэвидом Купером морских средств. Примечательно, что оба военачальника даже впервые разработали целую систему сигналов для координации огня при непосредственной высадке войск на берег и штурме укреплений4.

Особенность принятого «Закона Голдуотера-Николса» заключалась в том, что его содержанием был не только максимальный охват всех, как казалось на тот период времени, необходимых мероприятий, но и жесткие требования по поэтапному их претворению в жизнь. При этом львиная доля обязанностей выпадала на руководство комитета начальников штабов. Сначала за дело взялся тогдашний председатель КНШ адмирал Уильям Кроу, эстафету подхватил генерал Колин Пауэлл, занимавший этот пост с 1989 по 1993 год. Последний считается в США наиболее конструктивным и последовательным реформатором системы руководства ВС среди военных. Для этого К. Пауэллу при полной поддержке администрации президента и ключевых законодателей первым делом пришлось лично отобрать на должности начальников штабов видов ВС наиболее «сговорчивых» военачальников, которые должны были понимать, что отныне выработка всех решений в КНШ и доклад президенту не могут осуществляться иначе, как только через председателя.

При деятельном участии К. Пауэлла и большей частью по его личной инициативе в вооруженных силах страны начались крупные преобразования, затронувшие буквально все сферы. Например, была упорядочена система подготовки руководящих кадров ВС, при которой на высшие генеральские должности в вооруженных силах могли назначаться только офицеры, имеющие «объединенное» (межвидовое) образование в национальном военном или штабном колледже. В ВВС и ВМС, соответственно в 1990 и 1992 годах, были опубликованы видовые доктрины под названиями «Глобальный размах - глобальная мощь» и «С моря...», в которых впервые отмечалось, что военные операции в перспективе будут в основном «объединенными». Во всех трех видах ВС вблизи друг от друга были образованы научные командования (в СВ - в Форт-Монро, в ВВС - на авиабазе Лэнгли, в ВМС - на базе Норфолк), что должно было символизировать «межведомственную направленность» теоретических изысканий видовиков. С 1991 года начала публиковаться серия так называемых единых («объединенных») уставов и наставлений, а с 1993-го стал выходить ежеквартальный военно-теоретический журнал «Джойнт форс куортерли», фокусировавшийся на проблемах взаимодействия видов5.

Так, преображаясь, американские вооруженные силы вступили в очередной и первый «послереформенный конфликт» - войну с Ираком в 1991 году. При мощной международной поддержке американцам в целом удалось правильно спланировать и успешно провести операцию «Буря в пустыне», сначала имевшую преимущественно позитивные отклики со стороны зарубежных специалистов. С точки зрения проблем централизации руководства экспертами отмечалось, что, хотя командующий руководимой США группировкой войск генерал Норманн Шварцкопф фактически впервые в военной истории этой страны имел абсолютные полномочия главкома по управлению межвидовыми формированиями, он «прекрасно знал свое место в военной иерархии, с пиететом относясь к председателю КНШ и не переча ему»6. С течением времени восторги по поводу «блестящей победы» поутихли, а американские специалисты стали более критично подходить к анализу данной операции в целом. Известный и популярный в США военный теоретик Дуглас Макгрегор вообще склонен не преувеличивать опыт войны и значение победы в Персидском заливе в 1991 году, поскольку «боевые действия (там) характеризовались почти полным отсутствием наземных боев с практически полностью к этому времени деморализованным противником»7.

Тем не менее анализ кампании, как это традиционно имеет место в США, был организован во всех ветвях власти. В частности, было отмечено, что несмотря на очевидный прогресс и результаты в претворении в жизнь положений «Закона Голдуотера-Николса», контроль за рядом мероприятий по-прежнему либо недопустимо слаб, либо утрачен вовсе. Кроме того, были вновь реанимированы претензии к военному ведомству относительно плохой работы системы приобретений ВВТ для вооруженных сил. Влиятельный сенатор Дэвид Прайер даже назвал модернизированную в соответствии с законом данную систему «лишь косметическими улучшениями»8. Военному ведомству были предъявлены и другие претензии. Все это в конце концов вылилось в юридически оформленные рекомендации министерству обороны готовить и представлять конгрессу раз в четыре года особые доклады, в которых следует отражать видение военным ведомством всех тех проблем, которые перед ним стоят, и пути их решения.

Первый такой доклад под названием «Обзор оборонного руководства» был подготовлен министром обороны Диком Чейни из администрации Джорджа Буша-старшего. Ровно через четыре года первый министр обороны, уже в администрации Билла Клинтона, бывший конгрессмен Лес Эспин (кстати, имевший прозвище «оборонный реформатор с Холма», то есть Капитолийского, где располагается конгресс) предложил собственный вариант доклада - «Всеобъемлющий анализ: вооруженные силы для новой эпохи». Затем второй и третий клинтоновские министры Уильям Перри и Уильям Коэн через четырехлетний интервал направили в конгресс подготовленные по одной форме под ставшим постоянным названием документы - «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития вооруженных сил США»9. Название этих документов говорит само за себя. Во всяком случае, как отмечают американские специалисты, стали более прозрачными, прежде всего для законодателей, намерения и результаты работы президентских администраций и их военных ведомств в оборонной сфере.

С точки зрения централизации руководства вооруженными силами и достижения заветной цели - создания «реально объединенных» ВС - развязанная НАТО во главе с США агрессия против Югославии в 1999 году продемонстрировала скорее откат в области решения проблем «объединенности» в 80-е годы XX века, нежели прогресс, особенно по сравнению с операцией «Буря в пустыне». Американский генерал Уэсли Кларк, занимавший должность верховного главнокомандующего ОВС НАТО в Европе и командующего европейским объединенным командованием ВС США, в силу своей амбициозности и не до конца урегулированных проблем взаимоотношений, не наладил тесных рабочих контактов ни с министром обороны, ни с председателем КНШ. Как результат, имели место постоянные несогласованности усилий, разночтения директив и приказов, а в целом - постоянные острые конфликты в отношениях с военной верхушкой в Вашингтоне10. Более того, в силу личностной неприязни по отношению к «командующему в Европе» некоторые видовики, например в ВВС, открыто игнорировали его приказы, чем создавали немалые трудности в осуществлении операции в целом. В результате, несмотря даже на «первую в истории НАТО военную победу», карьере У. Кларка в военном ведомстве пришел конец.

С приходом в Белый дом новой, республиканской администрации Дж. Буша-младшего в начале 2001 года, казалось, будет форсироваться процесс «объединенности» в соответствии с положениями «Закона Голдуотера-Николса». Тем более что новый министр обороны Дональд Рамсфелд целиком посвятил себя, как он сам обозначил, «трансформации военной машины страны под новые требования эпохи» и даже сформировал в Пентагоне новое Управление по трансформации во главе с незаурядным военачальником - адмиралом Артуром Цебровски, что с удовлетворением было встречено в среде законодателей. И тем не менее почти в это же самое время в недрах конгресса была сформирована очередная комиссия, на сей раз для исследования вопросов национальной безопасности США в XXI веке, известная как «Комиссия Харта-Радмэна». Забегая немного вперед, отметим, что члены комиссии - опытные эксперты в ходе своей почти трехлетней работы предложили порядка 50 рекомендаций по реконструкции институтов национальной безопасности, которые, как и ранее, в большинстве своем так и остались на бумаге.

Тем временем в первом представленном в конгресс в сентябре 2001 года (за день до так называемых мегатерактов) четырехгодичном «Всестороннем обзоре состояния и перспектив развития вооруженных сил США», подготовленном при личном участии министра Д. Рамсфелда, был сделан шаг вперед по сравнению с предыдущими аналогичными документами именно с точки зрения превращения американских вооруженных сил в «реально объединенные». Впервые, как отмечали эксперты из Пентагона, «содержание документа не фокусировалось на авианосных ударных группах, авиакрыльях, армейских дивизиях и экспедиционных силах морской пехоты. Вместо этого внимание всецело было обращено на то, какими же возможностями командир объединенных сил должен и будет обладать в обозримом будущем»11. Одновременно в данном документе были сделаны акценты на отнюдь не самые актуальные в то время проблемы ПРО, Данное обстоятельство буквально через день заставило военных под огнем всеобщей критики существенно скорректировать свою позицию в сторону борьбы с терроризмом, а не с гипотетической ракетной угрозой. Начавшиеся в том же 2001 году кампания в Афганистане, а затем, в 2003-м в Ираке и, самое главное, их результаты не принесли руководству военного ведомства «лавров реформаторов-практиков».

Склонный к единоличному управлению Рамсфелд явно «перегнул палку» в деле «углубления централизации руководства», подмяв под себя генералитет, и, пытаясь решить несвойственные гражданскому министру и своему ближайшему гражданскому же окружению вопросы оперативного искусства и тактики, вызвал тем самым глубокое недовольство в среде военных, что, собственно, и явилось причиной его последующей отставки. На такой шаг Рамсфелду напрямую рекомендовала пойти и сформированная законодателями двухпартийная комиссия по изучению комплекса проблем, связанных с Ираком12.

Да и в вопросах межвидового взаимодействия в ходе иракской кампании дела обстояли, как указывает упоминавшийся выше Дуглас Макгрегор, не самым лучшим образом. Так, по его словам, «органы управления на поле боя представляли собой импровизированное скопище действовавших изолированно друг от друга видовых штабов, каждый из которых вел свою собственную войну в соответствии с собственным видением»13.

В этот же период по инициативе ведущих политиков страны была инициирована научно-исследовательская работа под эгидой весьма влиятельного в США центра стратегических и международных исследований, которая воплотилась в оригинальный проект под названием «За рамками Голдуотера-Николса». Целью проекта являлось вскрытие слабых мест известного закона и определение направлений дальнейшей реорганизации военной машины страны14. Впрочем, эти рекомендации, хотя и были весьма высоко оценены военно-политическим истеблишментом Вашингтона, тем не менее остались в тот период невостребованными. В частности, представляет интерес предложение о трансформации управления анализа и оценки программ МО в управление по разработке, исполнению и оценке стратегий, в результате чего, якобы, министр будет иметь специальный орган, всецело занимающийся содействием в формировании им (министром) целей проводимой его ведомством политики, составлением планов, контролем их выполнения и предложений по реформированию ВС. В соответствии с другой рекомендацией считается целесообразным учреждение новой должности - советника либо помощника министра в ранге четырехзвездного генерала по вопросам «объединенности», который бы лично контролировал исполнение всего комплекса мероприятий в области межвидового, а впоследствии и межведомственного взаимодействия15. По мере приближения окончания срока президентства Буша-младшего и его команды, не принесшего ощутимого успеха военной организации США, стали «всплывать» нереализованные проекты, рекомендации, идеи, уже бывшие на слуху в среде политиков и специалистов в Вашингтоне либо вновь формулируемые, из области реформирования системы национальной безопасности. Ряд видных политических и военных деятелей США, ссылаясь на отточенные выводы упоминавшихся комиссий, а также на наглядный и весьма убедительный опыт постконфликтных операций в Афганистане и Ираке, рекомендуют МО проявить «революционную инициативу» и при подготовке очередного представляемого в конгресс четырехгодичного анализа выйти за рамки узковедомственного подхода и предложить системное вовлечение в дело обороны страны всех обозначенных в стратегии национальной безопасности элементов: дипломатических, информационных, экономических и военных16.

Да и к «обожествляемому» многими политиками и военными «Закону Голдуотера-Николса», как явствует из ряда рекомендаций, следует относиться не как к догме. Он отвечал своему времени, но, как теперь очевидно, был слишком узок, ибо затрагивал только военное ведомство без учета его (МО) функционирования в более общей системе национальной безопасности. Следовательно, подчеркивают многие ведущие американские эксперты, данный закон нуждается в коренной модернизации либо в принципиально аналогичном новом законодательном акте, который бы охватывал и межведомственное взаимодействие, тем самым существенно расширяя устоявшееся (и якобы устаревшее) понятие «объединенность».

В 2007 году в виде реакции на активизировавшиеся дискуссии о необходимости глубокой реформы военной машины страны в конгрессе, в частности в палате представителей, была сформирована очередная комиссия по вопросам о роли и определении задач ВС на двухпартийной основе в составе семи человек. Ее председателем был назначен конгрессмен Джим Купер. Члены комиссии, исходя из априори сложившегося мнения о том, что ни одна из реформ вооруженных сил США за последние 60 лет так и не была доведена до логического конца, приняли решение по-новому организовать свою работу, а также выдать предложения, которые бы исключали даже вероятность их игнорирования.

На основе первичного анализа было выявлено, что позитивный исход реформ может иметь место только в случае, если: во-первых, необходимость в переменах возникла как результат каких-либо провалов либо неудач в военной области, во-вторых, высший генералитет, несмотря на вероятное нарушение служебной дисциплины и субординации, целиком поддерживает назревшие изменения, в-третьих, существует объективная возможность преодоления сопротивления грядущим реформам со стороны по крайней мере двух, а иногда и всех видов ВС и, в-четвертых, конгресс поддерживает реформу.

По мнению членов комиссии, в настоящее время в стране сложились такие условия. При всем при этом они полагают, что с учетом быстроменяющейся обстановки и уже имеющем место смещении акцентов в применении войск от глобального противоборства к многочисленным конфликтам небольшого масштаба, не следует затягивать работу. Впервые было принято решение о подключении к деятельности комиссии возможно большего числа участников - «от рядовых до ученых мужей».

Уже в начале 2008 года был опубликован предварительный отчет-доклад, в котором в виде коротких разделов были изложены взгляды на реформу не только членов комиссии, но и наиболее интересные идеи многих независимых, но заинтересованных авторов. Председатель комиссии выступил на страницах мартовского 2008 года журнала «Армд форсиз джорнэл» с предложением для всех желающих направлять четко сформулированные идеи в комитет по делам вооруженных сил палаты представителей17.
Изложенным выше, естественно, не ограничивается перечень комиссий, комитетов и т. п., принимавших в последние десятилетия активное участие в подготовке законодательной базы реформирования ВС США. Разумеется, гораздо шире и приведенный в тексте статьи список предложений по совершенствованию национальных вооруженных сил в «пост-бушевскую» эпоху. С большой степенью вероятности можно утверждать, что новая администрация, которая обоснуется в Белом доме в Вашингтоне уже в начале 2009 года, многие из этих предложений, «освященных» законодательной властью, воспримет как руководство к действию.

1 Начало см.: Зарубежное военное обозрение. - 2008. - № 10. - С. 3-11.

2 Ibid., р. 163.

3 Ibid., р. 12.

4 Clark P.C., Mosely E.M. "Veracruz, 1847 - AGrand Design", "JFQ", 10, (Winter 1995-1996), р. 104.

5 Skelton Ike. «Whispers of Warriors», National Defense University Press. Wash., DC, 2004, p. 29.

6 Smith P. M., Gerstein D.M. «Assignment: Pentagon», «Potomac Books», Wash., DC, 2007, p. 119.

7 Winslow Т., Wheeler and Lawrence J. Korb. «Military Reform», Pralger Security International, Westport, Connecticut, London, 2007, p. 135.

8 Ibid., р. 13.

9 Ibid., р. 14.

10 Smith P.M., Gerstein D.M., «Assignment: Pentagon», «Potomac Books», Wash., DC, 2007, p. 119.

11 «Transforming America's Military» Ed. by Hans Binnendijk. National Defense University, Wash., DC, 2002, p. 221.

12 Desch С Michael «Bush and the Generals», «Foreign Affairs», Vol. 86, No 3, May-June 2007.

13 Winslow Т., Wheeler and Lawrence J. Кого. «Military Reform», Pragler Security International, Westport, Connecticut, London, 2007, p. 127.

14 Deptula D.A. «Toward Restructing National Security», «Strategic Studies Quarterly», Winter 2007.

15 Hicks К. «Culture Issues Await Next DoD Chief», «Defense News», April 7, 2008.

16 Deptula D.A. "Toward Restructing National Security", "Strategic Studies Quarterly", Winter 2007.

17 Cooper J. "Request for Proposals", "Armed Forces Journal", March 2008.

Зарубежное военное обозрение №11 2008 С.3-9