Совершенствование практики применения аутсорсинга в интересах Министерства обороны США

Е. Свининых,
кандидат юридических наук

Окончание "холодной войны" и, как следствие, снижение затрат на содержание министерства обороны повлияли на изменение подходов, применяемых при закупках товаров, работ и услуг для федеральных нужд. В частности, с целью сокращения бюджетных расходов и повышения эффективности деятельности МО было принято решение о выполнении отдельных ведомственных функций не силами федеральных служащих, а посредством аутсорсинга, предполагающего заключение с субъектами частного предпринимательства контрактов на выполнение работ и оказание услуг для обеспечения федеральных нужд¹.

Еще в 1980-х годах администрация президента США Р. Рейгана заявляла о неэффективности, затратности и неуправляемости большого управленческого аппарата. Однако жесткие требования соблюдения режима безопасности, типичные для времен "холодной войны", серьезно ограничивали реальные возможности передачи тех или иных функций военного ведомства сторонним компаниям². К идее формирования органов управления, которые "работают лучше и стоят меньше", вернулись лишь в ходе президентского правления Б. Клинтона.

По мнению инициаторов административной реформы, руководству страны необходимо сфокусировать усилия лишь на тех видах деятельности, которые оно должно и может выполнять лучше других³. Иные же должны передашаться для их выполнения представителям частного бизнеса. Предполагалось, что это по-
зволит сократить бюджетные расходы и штат федеральных служащих, повысить эффективность деятельности органов федеральной власти за счет большего опыта частных компаний и использования ими в своей работе передовых технологий. Не осталось в стороне от реформы и Минобороны США. Более того, оно стало одним из крупнейших заказчиков на рынке закупок товаров, работ и услуг для федеральных нужд⁴.

Основным документом, в соответствии с которым принимается решение о передаче отдельных функций органов публичной власти другим национальным структурам, является циркуляр А-765 административно-бюджетного управления Белого дома.

Циркуляр А-76 представляет собой руководство для всех федеральных органов исполнительной власти по передаче ряда своих функций и отдельных видов деятельности субъектам частного предпринимательства с целью их последующего выполнения на коммерческой основе.

Концепция этого документа была впервые изложена в заявлении о федеральной политике, сделанном бюджетным бюро администрации президента США Д. Эйзеншуэра. Позже в 1966 году она была оформлена в виде программного заявления, согласно которому Белому дому предлагалось привлечь частный сектор экономики к осуществлению хозяйственной деятельности федеральных ведомств.

Формирование конкурентной среды в сфере хозяйственной деятельности стало в 2001 году одной из пяти основных инициатив администрации президента Дж. Буша, направленных на улучшение качества работы органов власти⁶.

Однако уже тогда в конгрессе США нашлись ее ярые противники. В частности, они утверждали, что прогнозы относительно экономии бюджетных средств от передачи отдельных государственных функций на аутсорсинг чрезмерно оптимистичны. Кроме того, использование состязательных процедур при выборе лучшего исполнителя государственных функций приведет к сокращению тысяч должностей федеральных служащих и лоббированию заинтересованными кругами передачи на аутсорсинг еще большего количества государственных функций⁷.

Циркуляр А-76 содержит краткое описание процедур, которые должны применяться федеральными ведомствами при принятии решения о передаче на аутсорсинг тех видов деятельности, которые не относятся к государственной сфере (известных под названием "коммерческая деятельность"). В этом документе дается также общее определение деятельности, являющейся по своей природе исключительно государственной и не подлежащей, как следствие, передаче аутсорсерам. В частности, под ней понимается деятельность, "которая столь тесно связана с интересами общества, что требует ее выполнения федеральными государственными служащими". Конкретные критерии отнесения деятельности к исключительно (по своей природе) государственной определены в письме бюро федеральных закупок от 23 сентября 1992 года №92-1⁸.

Согласно циркуляру А-76 федеральным органам исполнительной власти предоставлено право выбирать, какие именно задачи могут быть переданы на аутсорсинг субъектам частного предпринимательства. С целью реализации указанного права федеральные ведомства ежегодно разделяют в соответствии с критериями, определенными в письме бюро федеральных закупок № 92-1, осуществляемые ими виды деятельности на две группы: коммерческую и исключительно государственную. Как уже отмечалось выше, если коммерческая деятельность может быть передана аутсорсерам, то исключительно государственная нет.

Циркуляр А-76 указывает, что передача ведомственных функций на аутсорсинг производится только в зависимости от итогов конкурсного состязания, включающего несколько этапов. Первоначально федеральное ведомство определяет предмет конкурса - вид деятельности, предполагаемой к передаче на аутсорсинг. Причем федеральное ведомство самостоятельно решает вопрос о целесообразности инициирования процесса определения наиболее эффективного исполнителя ведомственных функций среди собственных штатных сотрудников и представителей частного сектора экономики. В дальнейшем в соответствии с заданными параметрами производится сравнение затрат на выполнение указанной деятельности федеральными служащими и ценовых предложений, поступивших от субъектов частного предпринимательства. Субъекты частного предпринимательства могут выиграть конкурс, только если стоимость их работ как минимум на 10 % меньше.

Несмотря на то что данный документ закрепляет достаточно сложную процедуру передачи отдельных ведомственных функций на аутсорсинг, он не обладает юридической силой. Специалисты отмечают, что циркуляр А-76 не является обязательной программой действий, а министерства и ведомства проводят небольшое число сравнений по издержкам между собственной коммерческой деятельностью и осуществляемой аутсорсерами на договорной основе⁹.

Проведенные исследования показали, что большинство федеральных контрактов по передаче ведомственных функций субъектам частного предпринимательства заключаются без учета требований этого документа. С использованием процедур, предусмотренных им, заключается лишь малая часть контрактов на оказание услуг для федеральных нужд¹⁰.

Закон об инвентаризации видов деятельности, осуществляемых федеральными органами власти, от 1998 года¹¹ ставил своей целью устранить некоторые недостатки, требуя от федеральных ведомств ежегодного представления в административно-бюджетное управление Белого дома перечня передаваемых на аутсорсинг видов коммерческой деятельности. При этом данный закон не требует проведения сравнительного анализа затрат.

Министерство обороны США - одно из самых больших федеральных ведомств, и, как следствие, ему чаще всего приходится принимать решение - применять для выполнения своих задач аутсорсинг или нет. Однако суть основного вида деятельности Пентагона - защита национальных интересов путем военных действий - дает повод для заявлений со стороны отдельных исследователей о дополнительных по сравнению с иными федеральными ведомствами сложностях, с которыми сталкивается Минобороны при передаче своих функций частным аутсорсерам. Проблема заключается в том, что подобная передача комплекса вспомогательных функций может негативно отразиться на выполнении ключевых задач, стоящих перед МО.

Первоочередная цель передачи военным ведомством своих функций - это экономия бюджетных средств, выделяемых на национальную оборону. Основными видами деятельности, переданными Пентагоном на аутсорсинг, являются комунально-бытовые, банно-прачечные услуги, торговля, общественное питание и капитальное строительство. В то же время отдельные политики заявляют, что некоторые виды деятельности из-за своей специфики относятся исключительно к прерогативе государства и должны выполняться только штатными сотрудниками Минобороны.

В последние годы практика использования МО страны механизмов аутсорсинга находится под пристальным вниманием соответствующих контрольных органов. Дело в том, что из-за скандала, связанного с привлечением аутсорсеров к медицинскому обслуживанию военнослужащих, конгресс США в 2007 году принял закон, приостановивший в 2008-м передачу отдельных функций Минобороны субъектам частного предпринимательства. Если первоначально мораторий был введен лишь в отношении деятельности по медицинскому обслуживанию военнослужащих, то в результате принятия в 2009 году нового законодательного акта он был распространен на все осуществляемые Пентагоном виды деятельности и продлен до 2014-го. В результате новые конкурсные процедуры по передаче функций МО США на аутсорсинг не проводятся. Ранее заключенные с аутсорсерами контракты продолжают действовать, однако часть из них была расторгнута.

Начиная с 2008 года предпринимались как минимум две неудачные попытки снять установленный мораторий. Его введение явилось следствием общественных дебатов, проведенных в феврале 2007 года после появления в газете "Вашингтон пост" серии критических статей по поводу состояния дел в бывшем центральном армейском госпитале "Уолтер Рид" (г. Вашингтон)¹².
Данные публикации были основаны на интервью с военнослужащими, прибывшими после боевых действий в Ираке для прохождения амбулаторного лечения в один из ведущих армейских медицинских центров США.

Проводящие негласное расследование журналисты выявили факты наличия крайне плохих условий в госпитале для лечения военнослужащих. Это было связано в том числе с передачей ряда вспомогательных функций на аутсорсинг, что вкупе с одновременным проведением реорганизации госпиталя и его перемещением на территорию национального военно-морского медицинского центра в г. Бетесд (штат Мэриленд) негативно отразилось на условиях обслуживания военнослужащих¹³. Публикации повлекли за собой проведение ряда расследований, отставку нескольких высокопоставленных армейских чиновников, инициирование слушаний в конгрессе, а также введение последним запрета на использование аутсорсинга для нужд армейских медицинских центров. Позднее на законодательном уровне практика привлечения субъектов частного предпринимательства на основе циркуляра А-76 в целом была приостановлена.

В результате проведенного расследования было установлено, что штатный медицинский персонал равнодушно относился к выполнению своих должностных обязанностей вследствие проведения конкурса по передаче деятельности по медицинскому обслуживанию военнослужащих на аутсорсинг. При этом сама конкурсная процедура в силу различных обстоятельств затянулась на шесть лет, в то время как продолжительность стандартной процедуры обычно составляет в среднем 13 месяцев. Из-за неопределенности относительно своих перспектив по трудоустройству наиболее опытный штатный персонал уволился из госпиталя, а вновь нанятые работники достаточно прохладно относились к своей работе на фоне грядущего переезда госпиталя в г. Бетесд. Итогом этого стали сложности с размещением и лечением раненых военнослужащих, прибытие которых из Ирака стало дополнительной нагрузкой на медицинский персонал госпиталя¹⁴.

Понятие снятия моратория на передачу ведомственных функций на аутсорсинг обусловлено представлением в конгресс докладов от нескольких инстанций - Минобороны, главного ревизора МО США м управления государственной финансовой отчетности. Несмотря на это, он до сих пор не снят.

Основными вопросами, вынесенными на обсуждение в целях принятия решения о продолжении практики применения аутсорсинга для выполнения функций Минобороны США, являются: сокращение бюджетных расходов за счет создания конкурентной среды, введение надлежащих механизмов контроля, возможное выполнение аутсорсерами исключительно государственных по своей природе видов деятельности.

Что касается первого вопроса, то, как следует из доклада административно-бюджетного управления Белого дома, в результате конкуренции между штатным ведомственным персоналом и аутсорсерами за право выполнять ведомственные функции экономия бюджетных средств достигает от 10 до 40 %¹⁵.

Однако еще в 2003 году контрольно-финансовое управление конгресса США (КФУ) поставило под сомнение надежность используемой на местах электронной системы учета затрат Минобороны на осуществление коммерческой деятельности (так называемой Defense Commercial Activities Management Information Systems (DCAMIS) software data system), а также достоверность сведений о сокращении бюджетных расходов в результате применения положений циркуляра А-76¹⁶. В двух докладах КФУ отмечается, что ошибочные указания, поступавшие в федеральные ведомства от вышеупомянутого управления, привели к систематическому завышению величины сэкономленных бюджетных средств¹⁷.

Генеральный инспектор МО США также проявил недоверие к сведениям, получаемым с помощью электронной системы учета затрат Пентагона. По его данным, пользователи системы вводят в нее недостоверные сведения. Кроме того, имеют место случаи пренебрежительного отношения к документации, подтверждающей вводимые в электронную базу данных сведения.

Выводы, сделанные КФУ и генеральным инспектором Минобороны США, позволяют ряду политиков утверждать о недостоверности данных об экономии бюджетных средств за счет создания конкуренции между штатным ведомственным персоналом и аутсорсерами. Например, именно это подчеркивалось в пояснительной записке к законопроекту 2009 года, известному под названием CLEAN-UP Act.

Разработчики CLEAN-UP Act тоже заявляют о неуклонном снижении эффективности контроля федеральными органами за исполнением аутсорсерами своих договорных обязательств, а также за процессом передачи государственных функций на аутсорсинг в соответствии с циркуляром А-76. Об этом, по их мнению, свидетельствуют скандалы, связанные с выполнением аутсорсерами восстановительных работ в Ираке, с устранением последствий урагана "Катрина", а также плохое медицинское обслуживание в центральном армейском госпитале "Уолтер Рид".

Ряд конгрессменов обеспокоены тем, что аутсорсерами могут выполняться функции, являющиеся по своей природе исключительно государственными и подлежащие выполнению только штатным персоналом федеральных ведомств. Однако для того чтобы оценить реальное положение дел, требуется первоначально составить сводный перечень видов деятельности, переданных на аутсорсинг, а также определить общее число привлеченных аутсорсеров. Этому, в свою очередь, препятствует невыполнение Пентагоном законодательных требований (том 10 свода законов США, раздел 2330а) по обязательному ведению соответствующего реестра.

Аналитики КФУ отмечают, что в министерстве обороны отсутствует единая ведомственная база данных, позволяющая учитывать в полном объеме весь спектр переданных на аутсорсинг работ и услуг, а также вести реестр аутсорсеров. В большинстве подразделений МО, исключая сухопутные войска, в учетных целях применяется крайне неудобная информационная система о федеральных закупках (Federal Procurement Data System-Next Generation). Она не позволяет определить количество задействованных аутсорсеров, а также установить полный перечень видов деятельности, переданных на аутсорсинг. В свою очередь, в сухопутных войсках используется более совершенная информационная система - Contractor Manpower Reporting Application.

Таким образом, можно отметить, что в настоящее время в США ведется работа по совершенствованию механизмов аутсорсинга отдельных функций Минобороны. Речь о полном отказе от привлечения субъектов частного пред-принимательства к выполнению отдельных видов деятельности в интересах Пентагона не идет.

Мероприятия по налаживанию системы аутсорсинга предполагают:
- во-первых, определение видов деятельности, которые могут выполняться аутсорсерами;
- во-вторых, оценку экономической эффективности от передачи отдельных функций Минобороны США на аутсорсинг;
- в-третьих, оптимизацию конкурсных процедур выбора наиболее эффективного исполнителя ведомственных функций;
- в-четвертых, усиление контроля за качеством выполняемых аутсорсерами работ.

¹ В данной статье под аутсорсингом будет пониматься привлечение на договорной основе субъектов частного предпринимательства для выполнения непрофильных (вспомогательных) функций органа публичной власти.

² См.: Федорович В. А., МуравникВ. Б., Бочкарев О. И. США: военная экономика (организация и управление) / Под общей редакцией П. С. Золотарева и Е. А. Роговского. -М., 2013.-С. 76 (автор главы В. А. Федорович).

³ См.: Grasso Valerie В. Defense Outsourcing: The OMB Circular A-76 Policy // Congressional Research Service Report for Congress. - 2005. - Order Code RL30392. - P. 1. (Электронный ресурс). - Режим доступа: URL: http:// assets.opencrs.com/rpts/RL30392_20030310.pdf (дата обращения: 01.08.2013).

⁴ См.: Печорский В. Опыт использования аутсорсинга в вооруженных силах США // Зарубежное военное обозрение. - 2013. - № 2. - С. 37.

⁵ Circular No. А-76 to the Heads of Executive Departments and Establishments ((Performance of Commercial Activities)).

⁶ См.: Halchin L.E. Competitive Sourcing Statutes and Statutory Provisions // Congressional Research Service Report for Congress. - 2008. - Order Code RL32833. - P. 1. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http:// assets.opencrs.com/rpts/RL32833_20080626.pdf (дата обращения: 01.08.2013).

⁷ См.: Grasso Valerie В. Defense Outsourcing: The OMB Circular A-76 Policy (Summary).

8 См.: Office of Federal Procurement Policy (OFPP) Policy Letter 92-1, "Inherently Govern-mental Functions" (September 23, 1992). [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.whitehouse.gov/sites/default/ files/omb/procurement/policy_letters/92-01_092392.html (дата обращения: 01.08.2013).

⁹ См.: Реформа государственного управления: международный опыт / Ник Мэннинг, Нил Парисон; Пер. с англ . - М.: Издательство "Весь Мир", 2003. - С. 415.

¹⁰ См.: Walker David М. Competitive Sourcing: Implementation Will Be Challenging for Federal Agencies : Testimony of Comptroller General of the United States before the U.S. Senate Subcommittee on Oversight of Government Manage, the Federal Workforce, and the District of Columbia, Committee on Governmental Affairs // U.S. Government Accountability Office Report. - 2003. - Report Number GAO-03-1022T. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: URL: http://www.gao.gOv/assets/120/l 10239.pdf (дата обращения: 01.08.2013); Sawicky Мах В. Show Me The Money: Evidence is Sorely Lacking that the Bush Administration's Proposed A-76 Rules for Contracting Will Bring Budget Savings // Briefing Paper from the Economic Policy Institute. - 2003. - Oct., 9. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://wv^v.epi.org/nles/page/Vold/briefingpapers/145/bpl45.pdf (дата обращения: 01.08.2013)

¹¹ Federal Activities Inventory Reform Act of 1998. 31 U.S.C. § 501 note; PL. 105-270.

¹² См.: Priest, Dana and Hull, Ann. Soldiers Face Neglect, Frustration at Army's Top Medical Facility // Washington Post. - 2007. - Feb., 18. - P. A01.

¹³ См.: Mandel J. Officials Say Outsourcing Partly to Blame for Walter Reed Failures // Government Executive. - 2007. - March 5; Grasso Valerie B. Walter Reed Army Medical Center (WRAMC) and Office of Management and Budget (OMB) Circular A-76: Implications for the Future // Congressional Research Service Report for Congress. - 2008. - Order Code RL34140. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://assets.opencrs.com/rpts/ RL34140_20080820.pdf (дата обращения: 01.08.2013).

¹⁴ См.: Grasso Valerie В. Office of Management and Budget Circular A-76 and the Proposed Moratorium on Future DOD Competitions: Background and Issues for Congress //Congressional Research Service Report for Congress. -2009. - Order Code R40854. - PR 4-5. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://assets.opencrs.com/ rpts/R40854_20091009.pdf (дата обращения: 01.08.2013).

¹⁵ См.: Executive Office of the President, Office of Management and Budget. Competitive Sourcing: Conducting Public-Private Competition in a Reasoned and Responsible Manner. - July 2003. - P. 2. [Электронный ресурс]. -Режим доступа: URL: http://www.whitehouse.gov/sites/defaultffiles/om (дата обращения: 01.08.2013).

¹⁶ См.: Walker David М. Competitive Sourcing: Implementation Will Be Challenging for Federal Agencies.

¹⁷ См.: Forest Service: Better Planning, Guidance, and Data Are Needed to Improve Man-agement of the Competitive Sourcing Program // U.S. Government Accountability Office Report to Congressional Requesters. - 2008. - Report Number GAO-08-195 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ GAOREPORTS-GAO-08-195/pdf/GAOREPORTS-GAO-08-195.pdf (дата обращения: 01.08.2013); Competitive Sourcing: Greater Emphasis Needed on Increasing Efficiency and Improving Performance // U.S. Government Accountability Office Report to Congressional Requesters. - 2004. - Report Number GAO-04-367 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.gao.gov/new.items/d04367.pdf (дата обращения: 01.08.2013); DOD Competitive Sourcing: Results of A-76 Studies Over the Past 5 Years // U.S. Government Accountability Office Report to Congressional Committees. - 2000. - Report Number GAO-01-20 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://www.gao.gov/new.items/d0120.pdf (дата обращения: 01.08.2013).

Зарубежное военное обозрение. - 2014. - №2. - С.29-34

• Опыт использование аутсорсинга в вооружённых силах США (2013)
• Аутсорсинг в странах НАТО (2013)
• Привлечение администрацией США частных компаний для продвижения американских интересов за рубежом (2004)
• История создания частных военных компаний и появление индустрии военного предпринимательства в 90-е годы.
• Частные военные компании США: предназначение и роль в военных конфликтах
• Подготовка кадров для частных военных компаний в учебных центрах США (2012)
• Опыт использования частных военных компаний в ходе военных конфликтов в Ираке и Афганистане (2013)
• Частные военные компании в США (2018)