| Аутсорсинг в странах НАТО Капитан 2 ранга Н. Башкиров, кандидат военных наук; В вооруженных силах США и других стран НАТО под термином "аутсорсинг" понимается передача определенных функций, ранее выполнявшихся в рамках ВС, подрядчикам из других ведомств или организаций, то есть привлечение к решению различных задач государственных гражданских и частных коммерческих структур. Фактически ни одна военная кампания Соединенных Штатов после окончания "холодной войны" не обходилась без широкого привлечения государственных гражданских и частных коммерческих структур. С середины 1990-х годов привлечение гражданских, в том числе частных коммерческих, структур (фирм, корпораций, компаний) для участия в решении военных задач прибрело значительные масштабы. Этот процесс активизировался в конце XX - начале XXI века, когда были предприняты серьезные шаги, направленные на "приватизацию" военной организации государства. Среди многих черт, присущих привлекаемым вооруженными силами США и других стран НАТО подрядчикам, в первую очередь следует отметить их принципиальное отличие от традиционных наемников - это коммерциализация военной деятельности с учетом дальнейшего развития сферы военных услуг, оказываемых частным сектором по нормам, принципам и на основе организации, типичной для коммерческих структур стран с рыночной экономикой. Так, в период с 1994 по 2003 год Пентагон заключил около 3 тыс. контрактов (вне рамок закупок ВВТ) на сумму около 300 млрд долларов с американскими компаниями в интересах обеспечения повседневной деятельности войск (тыловое обеспечение, разведка, боевая подготовка и другие). Данные показатели свидетельствуют об определенной адаптации ВПК стран Запада после окончания "холодной войны" к новым реалиям и превращении фирм-подрядчиков в неотъемлемую часть рынка такого рода услуг. Эта тенденция подтверждается также следующими данными: если во время первой войны в Персидском заливе (1990-1991) соотношение числа военных подрядчиков и общей численности войск, развернутых в регионе, было 1 : 50, а к началу афганской кампании 1:10, то через шесть лет (к началу 2008 года), практически на каждого американского военнослужащего приходился один и более сотрудник частной компании. Согласно официальным данным МО США, расходы на привлечение подрядчиков в операциях в Ираке и Афганистане за период с 2005 по 2010 год составили 146 млрд долларов, или 18-20 % всех затрат на проведение этих операций за тот же период. В составе британского контингента в Афганистане в настоящее время находится около 6 тыс. персонала фирм-подрядчиков, или два гражданских лица на три военнослужаших. Ежегодно на оплату услуг подрядчиков Великобритания тратит около 1,3 млрд фунтов стерлингов. Для сравнения - оплата услуг украинских подразделений ЧВК, действующих по контрактам на территории Афганистана в интересах натовского контингента европейских стран-участниц, составила к 2010 году более 100 млн долларов. По данным военных специалистов, рынок "околовоенных" услуг в мире до 2001 года в целом оценивался в 100 млрд долларов в год, а в связи с афганской и иракской кампаниями этот показатель увеличился до 150-160 млрд. Сейчас он составляет от 200 -до 350 млрд долларов. Закономерно, что по результатам научных исследований и анализа эффективности привлечения подрядчиков были внесены изменения в соответствующие руководства, уставы и наставления по боевому применению группировок вооруженных сил США и ОВС НАТО, их тыловому обеспечению и др.2 Сегодня в мире по предварительной оценке насчитывается свыше 600 фирм, представляющих государственные гражданские и частные коммерческие структуры или "контракторы" (подрядчики) и действующих более чем в 50 государствах. Их можно подразделить на частные военные компании (ЧВК), консалтинговые и обеспечивающие фирмы. Разновидность ЧВК - частные разведывательные компании (ЧРК). ЧВК, как правило, привлекаются для выполнения чисто боевых задач и чаще всего действуют под различными "крышами" (советников, охранных фирм и др.). Наиболее известные из них "Блэкуотер" (Academi), G4S ("Джифорс"), "Экзекютив ауткам", "Сэндлайн", "Эрскан", SCI,"Ар-моргруп", "Дилидженс", "Контрол риске груп", "Бечтел", "Труп 4 фэлк", "Глобал секьюрити сольюшинс" и другие. Штаб-квартиры самых крупных ЧВК и ЧРК находятся в США, Великобритании и Израиле. Число сотрудников самих ЧВК в мире в настоящее время приближается к 1,5 млн человек. Одна из наиболее значимых компаний - "Джифорс"- насчитывает 360 тыс. человек. Консалтинговые фирмы предлагают услуги в области стратегического и оперативного планирования, организации оперативной и боевой подготовки, разработки военных доктрин и концепций, инструкций и наставлений, планов отдельных операций, но сами никогда в боевых действиях не участвуют. Примерами таких компаний являются MPRI, "Левдан", "Динкорп", "Виннель" и ряд других. Обеспечивающие фирмы - самая многочисленная группа подрядчиков, услуги которых включают все виды тылового обеспечения, а также отдельные виды оперативного (боевого) обеспечения. В настоящее время до 70 % сферы организации и обеспечения мероприятий оперативной и боевой подготовки армейской авиации приватизировано, а обслуживание современной авиационной техники осуществляется частными компаниями. Например, в качестве таковой выступает дочерняя структура крупного холдинга "Халлибёртон" - строительная компания KBR (Kellog, Browп&Root) с годовым оборотом 6-8 млрд долларов. По характеру оказываемых услуг число фирм-подрядчиков, занятых всеми видами обеспечения и в сфере боевой подготовки для ВС США и основных стран-участниц, составляет около 250, консалтинговые услуги оказывают около 40 фирм. Привлечении"
подрядчиков в рамках военных конфликтов, миротворческих и других
операций согласно уставам и наставлениям ВС США и ОВС НАТО могут
способствовать следующие обстоятельства: Как в ВС США, так и ОВС НАТО существуют следующие основные группы контрактов, заключаемых с подрядчиками по привлечению сил и средств: американских подрядчиков (стран-участниц) и подрядчиков страны размещения группировки сил. В отдельную группу выделяют также "системных подрядчиков", контракты с которыми заключаются на долгосрочной основе преимущественно в рамках технического обслуживания и ремонта систем ВВТ в течение их всего жизненного цикла. Плановый подход3 к аутсорсингу обладает серьезным потенциалом оптимизации как военных, так и гражданских ресурсов тылового обеспечения, а также с точки зрения боевой эффективности группировки и достижения лучшего соотношения по критерию "эффективность - стоимость". Кроме планового подряда предусматривается резервирование финансовых средств для заключения контрактов при непредвиденных обстоятельствах. В качестве наиболее важных аспектов, представляющих интерес при рассмотрении аутсорсинга в ВС США и других стран альянса, можно выделить факторы, определяющие развитие данного явления. а также актуальность оценки опыта его использования. Эти факторы целесообразно подразделить на военно-стратегические и имеющие экономическую составляющую. При этом на первый план выходят именно военно-стратегические аспекты, в то время как экономические, как будет показано, далеко не однозначны. С военно-стратегическими аспектами в большей мере связаны ЧВК (ЧРК), а также консалтинговые фирмы, а с экономическими -обеспечивающие. Принято утверждать, что расширение масштабов аутсорсинга в ВС США и других стран НАТО связано с такими факторами, как сокращение вооруженных сил с массовым появлением на рынке труда невостребованных военных профессионалов при одновременном расширении спектра задач и напряженности деятельности ВС, рост числа локальных и региональных вооруженных конфликтов. К спросу на услуги аутсорсинга привело также стремление военно-промышленного комплекса сохранить высокий уровень доходов в условиях сокращения объемов закупок новых образцов ВВТ за счет расширения спектра предоставляемых услуг и др. Вместе с тем комплексная оценка и анализ различных факторов, связанных с развитием аутсорсинга, и прежде всего в странах Запада, позволяют заключить, что усиление потенциала, в первую очередь ЧВК и ЧРК, следует рассматривать как составную часть военных приготовлений НАТО, ориентированных на подготовку к "экспедиционным" и "сетецентрическим" действиям. Отмечается соответствие возможностей и других качеств высокоподготовленных, оснащенных современнейшими средствами, компактных и мобильных подразделений наемников требованиям ведения иррегулярных боевых действий против партизанского движения сопротивления, военных операций в условиях гражданских войн. Подрядчики выступают в качестве передового отряда реализации "стратегии непрямых действий", то есть способа ведения войны против стран, с которыми отсутствует состояние официально объявленной войны. Так, американские ЧВК совместно с израильскими компаниями действовали против России в ходе подготовки и во время войны в Осетии в 2008 году. Среди них особую активность проявили такие фирмы, как "Дефеис шильд", "Глобал CST" и "Нитрал". Необходимо также отметить, что авторство военной доктрины Грузии принадлежит частной американской компания MPRI (Military Professionals Resources Incorporated). ЧВК - средство поддержания "управляемой нестабильности" в различных регионах - одно их главных направлений политики Запада, вследствие чего происходит усиление военных угроз и рост нестабильности обстановки в мире. Немаловажна и разноплановость интересов и разномасштабность потребителей услуг частных компаний, среди которых могут быть террористические сети, частные лица и организованные преступные группы. Одновременно рост спроса на их услуги стимулирует расширение неформальных теневых экономик в разных странах и потерю контроля над собственной экономикой в ряде развивающихся государств. ЧВК чрезвычайно эффективны в зонах локальных конфликтов, где из-за причин юридическо-правового характера затруднено использование регулярных армий. При этом личный состав подобных подразделений, не связанный никакими моральными и этическими ограничениями, действует, как правило, безнаказанно, решая любые задачи, вплоть до тотального уничтожения гражданского населения. Сегодня невозможно привлечь ЧВК к суду за военные преступления, а также к юридической и финансовой ответственности, особенно если нарушения совершены за пределами страны основного базирования или регистрации. В определенных условиях не исключены случаи проявления и собственных интересов ЧВК, преследующих собственные цели, которые могут не совпадать с задачами заказчиков. Данное обстоятельство усиливается сложностью контроля за деятельностью военных подрядчиков и практически невозможностью аудиторской проверки - особенно фирм, действующих в зонах боевых действий или выполняющих "конфиденциальные поручения". Причем многие "контролеры" из федеральных органов (например, Пентагона) сами являются кандидатами на высокие должности в этих фирмах или имеют тесные личные отношения с их руководством. Тесно связаны с военно-стратегическими факторами, определяющими развитие аутсорсинга, международно-правовые вопросы. Экспертами отмечается отсутствие международных правовых основ привлечения наемников согласно основным международным документам (Женевская конвенция и протокол к ней 1949 года, Международная конвенция о борьбе с вербовкой наемников 1989 года и др.). Личный состав фирм-подрядчиков (гражданский персонал, находящийся в составе сил) имеет юридический статус некомбатантов, и, независимо от гражданства, подчиняется законам того государства, на территории которого те выполняют работу. Он также не имеет права на статус, которым пользуется личный состав группировки ВС США или НАТО как ком бататы. ЧВК признаны значимым фактором, способным решающим образом влиять на региональную стабильность. Сотрудники таких компаний заинтересованы в высоких доходах, а значит, и разжигании военных конфликтов. Более того, эксперты полагают, что бесконтрольная деятельность ЧВК способна спровоцировать масштабный военный конфликт. В этой связи невозможно без дальнейшего развития законов о такого рода деятельности развивать договорный процесс по укреплению коллективной безопасности в Европе и других регионах мира. В настоящее время уже идет процесс легализации наемничества в международном праве путем тесного увязывания правовых аспектов привлечения наемников с международным гуманитарным правом и законодательством в области прав человека. Так, в 2008 году принят Документ Монтре и 2010-м - Международный кодекс частных охранных компаний, к которому к 1 февраля 2013 года присоединились и подписали более чем 592 ЧВК из 70 стран. При рассмотрении экономических аспектов и оценке опыта расширенного задействования подрядчиков для обеспечения боевых действий следует учитывать два основных момента: повышение вероятности невыполнения поставленных боевых задач в случае разрыва подрядчиком контракта или требования пересмотра его условий, а также неоднозначность экономии бюджетных средств за счет аутсорсинга и еще ряд других моментов, отмеченных далее. В ВС США и ОВС НАТО особое внимание обращается на оценку риска при привлечении подрядчиков и анализ возможности невыполнения поставленных боевых задач. Привлечение подрядчиков намного повышает вероятность невыполнения боевых задач в силу того, что сотрудники частных фирм могут отказаться от возложенных на них функций в связи с различными субъективными и объективными причинами, особенно при ведении высокоинтенсивных боевых действий или резком ухудшении обстановки на ТВД. Пентагон и руководство Североатлантического союза пытаются решить эту проблему, разрешая приватизировать только "несущественные виды обеспечения". Однако на практике этого трудно достичь. Например, в ходе военной кампании в Ираке тот же подвоз ГСМ был полностью приватизирован. По закону большинства западных стран, если состояние войны не объявлено, что характерно для условий локальных конфликтов, то фирма-подрядчик не несет никакой ответственности за разрыв контракта, кроме коммерческой, которую еще надо доказать в суде. Данное обстоятельство вынуждает, например, руководство ВС Великобритании, в тыловом обеспечении группировок сил больше опираться на резерв ВС, нежели на частные коммерческие фирмы. Финансовые штрафы по контрактам за нарушение снабжения группировок войск (сил) или несвоевременную поставку боеприпасов невозможно рассматривать как эквивалентную замену боевых потерь подразделений в личном составе и технике. Необходимо подчеркнуть, что заблаговременная разработка плана операции/ военной кампании предполагает обязательную проработку вариантов действий и их обеспечения в чрезвычайной обстановке, а также при непредвиденном развитии событий с поиском и назначением альтернативных источников и ресурсов тылового обеспечения вместо планового задействования подрядчиков. Неоднозначность экономии бюджетных средств за счет аутсорсинга в наибольшей мере относится и непосредственно к аутсорсингу тылового обеспечения боевых действий. Так, чрезвычайно высокую стоимость своих услуг руководство компании KBR объясняет не только сложной с точки зрения безопасности обстановкой, но и постоянно меняющимися планами командования с очень коротким периодом временем уведомления компании, а также неопределенностью развития ситуации. При этом утверждается необходимость создания и поддержания резервных мощностей практически по всем пунктам предоставляемых услуг. Учитывая важность ряда задач, например снабжения ГСМ и боеприпасами в ходе боевых действий, и соответствующее дублирование функций обеспечения, невозможно вести речь об экономии средств. В отдельных случаях могут значительно возрасти дополнительные накладные расходы, обусловленные необходимостью обеспечения безопасности и защиты персонала фирм-подрядчиков при наличии высокой степени угрозы воздействия противника, в то время как, например, личный состав штатных тыловых подразделений ВС способен обеспечить собственную защиту и в определенной степени, оборону тыловых объектов и районов. Необходима также соответствующая обстановке экипировка и подготовка к защите от химического, биологического и ядерного оружия. Как правило, медицинская помощь гражданскому персоналу фирм-подрядчиков оказывается штатными медицинскими подразделениями. К тому же зачастую требуется осуществлять транспортное обеспечение подрядчиков, их снабжение продовольствием, банно-прачечное и другое обслуживание. В качестве факторов, способных полностью нивелировать экономический эффект привлечения подрядчиков, западные специалисты отмечают развитость коррупции и нецелевое расходование финансовых средств на фоне невозможности эффективного планирования и координации деятельности подрядчиков со стороны государственных структур. В связи с этим американские эксперты обращают внимание на рост количества и масштабов злоупотреблений и преступной деятельности в сфере контрактов, что, по их оценкам, нивелирует положительный эффект от реализуемых проектов. Так, в официальных источниках Пентагона отмечается, что в период с 2008 по 2011 год в Ираке и Афганистане объем злоупотреблений при заключении контрактов составил от 31 до 60 млрд долларов. Проблематичным является организация эффективного управления и взаимодействия, например, органов тыла ВС и многочисленных фирм-подрядчиков, также выполняющих определенные задачи тылового обеспечения. Подразделения подрядчиков не подчиняются напрямую командованию, а только руководству своих компаний. Оперативное управление подрядчиками может осуществляться только через офицеров подразделений по заключению и реализации контрактов и уполномоченных ими лиц, а общее - посредством внесения изменений в условия контракта. Следует учесть и снижение квалификации и потерю опыта (например, подразделений тылового обеспечения ВС вследствие полного аутсорсинга отдельных видов обеспечения в мирное время, например снабжения ГСМ), что может негативно повлиять на ход военных действий, когда задействование подрядчиков будет исключено в связи с различными обстоятельствами. Например, транспортировка тяжелых ВВТ в сухопутные войска Великобритании полностью возложена на частного подрядчика в рамках программы PFI (Private Finance Initiative). Вместе с тем в качестве положительного момента можно выделить реальное повышение эффективности функционирования и боеготовности сложных ВВТ и системы их технического обслуживания при привлечении фирм-производителей на основе долгосрочных контрактов по последующей модернизации и техническому обеспечению этих систем вооружений в течение всего жизненного цикла и др. В этой сфере проявились новые тенденции, такие как техническое обеспечение систем ВВТ, осуществляемое на современном этапе фирмами-производителями по долгосрочным контрактам на обслуживание, и последующая модернизация в течение всего жизненного цикла вплоть до снятия с вооружения и утилизации. Развитие стратегического партнерства ВС и частного сектора в вопросах оснащения ВВТ на фоне все большего усложнения образцов вооружений вызвало появление новых форм аутсорсинга, например контракта по обеспечению заданного уровня функциональных характеристик систем ВВТ (Performance Based Logistics - PBL). В соответствии с PBL-контрактом фирма-производитель на долгосрочной основе и при фиксированной стоимости контракта берет обязательства по обеспечению оговоренной степени боеготовности системы и определенных характеристик функционирования. В их число могут войти: показатели надежности; соотношение времени нахождения в боеготовом состоянии к времени, затрачиваемому на техническое обслуживание и ремонт; стоимость содержания систем ВВТ на вооружении и его соотношение к показателям эффективности функционирования и др. Из 23,6 млрд долларов, израсходованных в 2004 году на поддержание технической готовности систем ВВТ США, около половины составляли расходы по контрактам PBL. Отмечается масштабность привлечения подрядчиков к техническому обеспечению ВВТ. Только в трех центрах ВВС США по техническому обслуживанию летательных аппаратов около 50 % объема работ выполняется частными фирмами. Такая же ситуация сложилась в вопросах содержания и управления складскими запасами ВВС. Ежегодный объем работ частных компаний по контрактам с командованием МТО ВВС оценивается в 11 млрд долларов. В списке фирм-подрядчиков: "Боинг", "Локхид-Мартин", "Ханиу-элл", "Нортроп-Грумман", "Роллс-Ройс", "Пратт энд Уитни", "Дженерал атомикс" и др. Техническое обслуживание ни одной из современных систем ВВТ не обходится без привлечения персонала фирм-производителей. В целом можно утверждать, что в настоящее время вооруженные силы США и других стран НАТО не в состоянии провесит даже ограниченную операцию без привлечения подрядчиков в количестве, сравнимом с численностью развернутой группировки войск (сил). Тем не менее значительное число военных специалистов склонны рассматривать аутсорсинг, например тылового обе-с печения группировок сил, приемлемым только в условиях миротворческих операций и низкой степени угрозы персоналу частных фирм. Напротив, в конфликтах высокой интенсивности и крупномасштабных операциях тыловое обеспечение в рамках интеграции тыла видов ВС как компонентов объединенной группировки или коалиционных (многонациональных) войск (сил) может стать эффективной альтернативой аутсорсингу . 1 По официальным данным, всего в Афганистане и Ираке по контрактам Пентагона и государственного департамента задействовано около 450 частных компаний с общим числом сотрудников 140-170 тыс. человек, в том числе: во всех видах обеспечения деятельности войск - 50 тыс.; в охране военных гарнизонов, передовых баз, обеспечении безопасности высшего руководства - 48-52 тыс.; в восстановлении инфраструктуры Афганистана и Ирака, разминировании местности - 40-70 тыс. человек. В это число не входят чернорабочие, количество которых точному учету не поддается, но, по оценке государственного департамента США, составляет еще несколько десятков тысяч человек. 2 Одно из первых таких наставлений (FM 100-21 Contractors on the Battlefield// Washington , U.S.Amy Headquarters. -1999) появилось благодаря усилиям Д. Чей ни, бывшего министра обороны США, после того \4гч°Дм?^ГЛаВИЛ компанию "Халлибёртон" и добился контракта от Пентагона на разработку наставления для МО США о порядке привлечения частных компаний для оказания услуг военного характера. А затем, руюводствуясь этим наставлением, за пять лет своего пребывания в компании он увеличил портфель заказов от МО со 100 млн долларов до 1,5 млрд в год. 3 При плановом использовании подряда могут заключаться следующие виды контрактов: Зарубежное военное обозрение №6, 2013, с. 37-43 Смотрите также | |
|
| |
| Просмотров: 11217 | | |
| Всего комментариев: 0 | |