Структура и функции Совета национальной безопасности США

В настоящее время существует два типа директив президента США: Президентская политическая директива - ППД (Presidential Policy Directive -PPD) и Президентская исследовательская директива - ПИД (Presidential Study Directive - PSD).

Президентская политическая директива № 1 Б. Обамы "Об организации системы совета национальной безопасности", подписанная в феврале 2009 года, определяет новый состав СНБ, структуру его межведомственных органов, их функции и порядок работы. Провозглашено, что ППД и ПИД заменяют собой все предшествующие документы как инструмент доведения президентских решений в отношении политики в области национальной безопасности Соединенных Штатов.

В ППД № 1 заявлено, что "СНБ будет основным форумом для рассмотрения вопросов политики национальной безопасности, требующих решения президентом", призванным консультировать главу государства и помогать ему в интеграции всех аспектов политики национальной безопасности - внутренних, внешних, военных, разведывательных и экономических (в сотрудничестве с национальным экономическим советом). В документе, вместе с тем, отсутствуют упоминания о совете внутренней безопасности, созданном при Дж. Буше-младшем, или включении его представителей в состав механизма СНБ, что может означать наличие намерений по трансформации этого органа. В директиве подтверждена роль СНБ и его межведомственных комитетов как ключевых органов по координации деятельности исполнительных министерств и агентств при разработке и проведении политики национальной безопасности.

Одной из наиболее проработанных и устоявшихся форм участия СНБ в процессе выработки и проведения государственной политики США является стройная система "сквозного" межведомственного согласования, позволяющая значительно ускорить обычные процедуры длительного обращения документов между различными учреждениями некоторых других государственных учреждений и состоящая из нескольких уровней. Б. Обама в основном сохранил прежнюю структуру организации данного процесса.

Этот механизм включает межведомственные комитеты трех уровней - руководителей ведомств, их первых заместителей и их помощников. Межведомственные комитеты руководителей и их первых заместителей расширили свой состав в соответствии с вводом в СНБ представителей новых министерств и ведомств, а также сотрудников аппарата президента США. Изменено название находящихся на нижней ступени согласования комитетов по координации политики, которые по решению Б. Обамы стали называться комитетами по политике.

Главная межведомственная группа СНБ, встречающаяся на регулярной основе, -комитет руководителей ведомств. Данный орган получил свое нынешнее название и в целом оформился в существующем виде еще в период президентства Дж. Буша-старшего. О том, что этот комитет будет продолжать традиции главного межведомственного форума, заложенные еще в 1989 году, говорится в выпущенной Б. Обамой ППД № 1.

Председательствует на заседаниях комитета помощник президента по национальной безопасности. Его членами на регулярной основе, как отмечается в документе, являются: государственный секретарь; министры финансов, обороны, энергетики, внутренней безопасности и юстиции: директор административно-бюджетного управления при президенте, постоянный представитель США при ООН, руководитель аппарата президента, директор национальной разведки и председатель КНШ ВС США. На все заседания комитета приглашаются: первый заместитель помощника президента по национальной безопасности, первый заместитель госсекретаря, юридический советник президента и помощник вице-президента по национальной безопасности. При рассмотрении вопросов международной экономики в заседаниях на регулярной основе участвуют: министр торговли, представитель США на торговых переговорах, председатель совета экономических консультантов, помощник президента по экономической политике, который, по указанию помощника президента по национальной безопасности, может быть председателем на соответствующих профильных заседаниях.

В работе комитета при рассмотрении вопросов внутренней политики и контртеррористической деятельности на регулярной основе принимает участие помощник президента по внутренней безопасности и борьбе с терроризмом, который согласно указанию помощника президента по национальной безопасности может быть председателем профильного заседания.

При рассмотрении вопросов науки и технологий на регулярной основе в заседаниях участвуют директор управления по разработке политики в области науки и технологий, а также приглашаются руководители федеральных министерств и ведомств, другие высокопоставленные руководители. По указанию помощника президента по национальной безопасности заседания комитета проводятся по договоренности с другими его членами. При этом он определяет повестку дня, согласует ее с другими членами комитета и обеспечивает необходимую документальную подготовку.

Строго говоря, это тот же СНБ, но только без президента. В задачи комитета руководителей ведомств входит: обсуждение текущих и перспективных проблем национальной безопасности; рассмотрение политических рекомендаций, предложенных нижестоящими межведомственными группами и компетентными ведомствами выдача указаний по их выполнению или дополнительной проработке.

Одной из главных практических целей этого формата является максимальная "разгрузка" полновесных заседаний и совещаний СНБ с участием президента от всех тех проблем, которые могут быть устранены без его вмешательства. При этом на данный уровень выносятся только такие вопросы, которые не удалось решить на более низких инстанциях в силу недостатка компетенции или отсутствия консенсуса, хотя иногда президент намеренно требует предоставления ему альтернативных точек зрения с любого уровня согласования, особенно если ему докладывается, что какие-то проблемы вызвали серьезные разногласия.

Нижестоящим по отношению к комитету руководителей ведомств является комитет первых заместителей руководителей ведомств. Он отвечает за организацию работы межведомственных рабочих групп и надлежащую подготовку вопросов, выносимых на более высокий уровень рассмотрения - комитетом руководителей или СНБ. В соответствии с директивой Б. Обамы комитет первых заместителей руководителей ведомств осуществляет обзор и мониторинг межведомственного процесса согласования, включая работу подчиненных ему межведомственных комитетов по политике.

Этот орган обязан также обеспечить тщательный анализ и подготовку вопросов, которые предстоит вынести на рассмотрение комитета руководителей ведомств. Ему предписано уделять внимание практическому проведению государственной политики, а также своевременному и эффективному выполнению принятых решений, других инициатив администрации.

Комитет первых заместителей периодически должен готовить заключения о целесообразности продолжить действие тех или иных принятых решений или аннулировать их. Кроме того, он несет ответственность за оперативное кризисное управление, докладывая о складывающейся ситуации совету национальной безопасности. Заседания по вопросам кризисного управления проводятся по просьбе руководителей или их первых заместителей, входящих в СНБ, а также по усмотрению помощника президента по национальной безопасности.

Председательствовать на заседаниях этого комитета поручено первому заместителю помощника президента по национальной безопасности. В его состав входят следующие лица: первые заместители госсекретаря, министров финансов, обороны, энергетики, внутренней безопасности и юстиции, директора административно-бюджетного управления при президенте, постоянного представителя США при ООН, директора национальной разведки, вице-председатель КНШ ВС США, помощник вице-президента по национальной безопасности.

При рассмотрении вопросов внутренней безопасности и контртерроризма на постоянной основе в заседаниях комитета участвует помощник президента по внутренней безопасности и контртерроризму, являющийся одновременно первым заместителем помощника президента по национальной безопасности, который по указанию первого заместителя помощника президента по национальной безопасности (того из них, который выделен для постоянного руководства работой данного органа) может быть председателем на данных заседаниях.

При рассмотрении вопросов международной экономики на регулярной основе в заседаниях участвуют первый заместитель помощника президента по экономической политике, одновременно являющийся также первым заместителем помощника президента по национальной безопасности.

При рассмотрении вопросов науки и технологий на регулярной основе в заседаниях комитета участвуют ассоциированный директор управления по разработке политики в области науки и технологий. Кроме того, председатель может приглашать представителей других исполнительных министерств и ведомств, а также высокопоставленных руководителей.
Первый заместитель помощника президента по национальной безопасности в ходе консультаций с членами комитета несет ответственность за созыв его заседаний и определение их повестки, документальное обеспечение, подготовку итоговых документов и их своевременное распространение.

Комитет первых заместителей отслеживает, чтобы все документы, которые предстоит обсудить на заседаниях СНБ или комитета руководителей ведомств, содержали тщательный анализ вопросов, необходимую фактологическую базу, в них рассматривались все возможные взгляды и мнения, были изложены риски, перспективы и последствия предлагаемых по ним решений.
Примечательно, что исторически в этом комитете сосредоточена основная часть работы по подготовке предложений, требующих рассмотрения в комитете руководителей и вынесения президентских решений. Вопросы, решаемые на этом уровнем, затрагивают чрезвычайно важные проблемы национальной безопасности, либо являются крайне многослойными.

В кризисных ситуациях этот комитет принимает на себя и значительную часть согласования, требующих быстрого решения проблем, в обычных условиях рассматриваемых по более продолжительной процедуре на нижних уровнях. Это, в частности, происходило после "событий 11 сентября", начала войны в Афганистане и Ираке.

Первичный уровень согласования. В соответствии с ППД № 1 упразднена действовавшая при предыдущей администрации на этом уровне согласования система комитетов по координации политики, а вместо нее учреждены межведомственные комитеты по политике с аналогичными функциями. Они являются основными структурными звеньями, осуществляющими оперативную межведомственную координацию политики национальной безопасности страны на рабочем этапе.

В директиве Б. Обамы говорится о том, что на одном из ближайших заседаний комитета первых заместителей функции и перечень комитетов по политике будут уточнены. Намечается подготовить регламентные документы по их составу и порядку принятия решений. Однако, судя по обозначенному в этой директиве подходу, возможные изменения будут носить в основном формальный характер, сохраняя преемственность с прежней системой. Ее обзор, включая методы и принципы работы, позволяет получить определенное представление и о том, как может функционировать указанное первичное звено механизма межведомственного согласования политики в области национальной безопасности США и при новой администрации.

По действовавшему до сих пор порядку предусматривалось, что низовые межведомственные комитеты создаются по указанию комитета первых заместителей руководителей ведомств и проводят на регулярной основе заседания по обзору и координации выполнения решений президента в соответствующих областях. В качестве основных их задач определялись подготовка аналитических документов для рассмотрения в вышестоящих комитетах системы СНБ и обеспечение своевременного выполнения решений, принятых президентом. В состав этих органов входили эксперты и старшие сотрудники из ведомств, представленных в комитете первых заместителей.

Каждый комитет имел своего руководителя и исполнительного секретаря, назначаемого помощником по национальной безопасности из числа сотрудников аппарата СНБ. В его функции входило оказание содействия председателю данного органа в планировании заседаний, определении повестки дня, документировании предпринятых действий и намеченных задач, обеспечении своевременного выполнения решений вышестоящих комитетов системы СНБ. Председатель комитета по согласованию с исполнительным секретарем мог приглашать на заседания представителей других правительственных ведомств, а кроме того, создавать, если это необходимо для лучшего выполнения обязанностей, внутрикомитетские рабочие группы.

Регламент работы отдельных комитетов различался в зависимости от их предназначения. Некоторые, например антитеррористические, в период кризисов встречались ежедневно или даже дважды в день, другие - реже. Их задачей было рассмотрение вопросов и выработка рекомендаций по ним, затрагивающих компетенцию более чем одного правительственного ведомства. Эти комитеты готовили аналитические заключения для рассмотрения на вышестоящих уровнях системы СНБ и обеспечивали своевременность выполнения решений президента. Они организовывались по региональному или функциональному принципу.

Региональные комитеты, как правило, возглавлялись помощниками госсекретаря, а функциональные - старшими должностными лицами из министерств или старшими директорами аппарата СНБ (в иерархии СБ России соответствует должности референта). Нередки были случаи, когда работники старшего звена аппарата СНБ являлись членами трех-пяти комитетов по координации политики одновременно.

При Дж. Буше-младшем первоначально согласно директиве ПДНБ № 1 было создано 17 комитетов по координации политики. При этом за помощником по национальной безопасности оставлялось право, по согласованию с постоянными членами СНБ и решению президента, создавать в случае необходимости дополнительные комитеты. К началу 2008 года их число увеличилось вдвое - до 34, что, с одной стороны, отражало постоянно возраставшее количество проблем, порождаемых администрацией президента, а с другой - показывало востребованность данного механизма.

К моменту прихода к власти Б. Обамы действовали следующие региональные комитеты по координации политики, переименованные им в комитеты по политике, с соответствующими сферами ответственности (в скобках указаны ведомства, представители которых их возглавляли):

- Европа и Евразия (госдепартамент);

- Западное полушарие (госдепартамент);

- Восточная Азия (госдепартамент);

- Южная Азия (госдепартамент);

- Ближний Восток и Северная Африка (госдепартамент);

- Африка (сопредседательство - госдепартамент и СНБ).

В сферу ответственности функциональных комитетов входило решение следующих проблем:

- контроль над вооружениями (СНБ);

- защита от биологического оружия (СНБ и СВБ);

- информационная стратегия по борьбе с терроризмом (СНБ);

- мобилизационное планирование (СНБ - в части, касающейся военной полиции и кризисного планирования);

- антитеррористическая группа безопасности (СНБ);

- стратегия обороны, структура и планирование вооруженных сил (министерство обороны);

- демократия, права человека и международные операции (СНБ);

- задержанные лица (СНБ);

- глобальная окружающая среда (СНБ и НЭС);

- ВИЧ и другие инфекционные заболевания (госдепартамент и министерство здравоохранения);

- распространение информации (СНБ);

- разведка и контрразведка (СНБ);

- запретительная деятельность (СНБ);

- международное развитие и гуманитарная помощь (госдепартамент);
- политика в области международного наркоконтроля (СНБ и агентство США по борьбе с наркотиками);

международная финансовая система (министерство финансов);

- международная оргпреступность (СНБ);

- морская безопасность (СНБ и СВБ);

- мусульманский мир (СНБ и госдепартамент);

- стратегия распространения, нераспространения и гражданской обороны (СНБ);

- операции по реконструкции и стабилизации (СНБ);

- доступ к правительственным документам и информационная безопасность (СНБ);

- космическая политика (СНБ);

- "Стратегическая коммуникация и глобальный охват" фактически речь идет о международной пропаганде (СНБ и госдепартамент - в части касающейся международной общественной дипломатии);

- финансирование терроризма (министерство финансов);

- транснациональные экономические проблемы (НЭС).

В дополнение к этим комитетам при администрации Дж. Буша-младшего были созданы еще две межведомственные рабочие группы с особым статусом, а именно по Афганистану (госдепартамент) и Ираку (госдепартамент и СНБ).

Предполагалось, что планирование политики на уровне комитетов по координации должно быть сосредоточено на определении факторов успеха и синхронизации действий отдельных ведомств для достижения поставленных целей. При этом в специальной литературе, с одной стороны, констатировалось, что в целом в правительственном аппарате страны присутствовал консенсус в отношении внешнеполитических интересов США, не зависящий от смены администраций. С другой стороны, признавалось, что в то же время в работе указанных комитетов все равно проявлялись личные пристрастия, ведомственные приоритеты, различная политическая философия, что в целом приводило к расхождениям по вопросу о динамике и последствиях той или иной ситуации и затрудняло достижение согласия.

Процесс выработки позиции в этих комитетах включал несколько этапов.

1. Определение проблемы, что предусматривает оценку того, какие национальные интересы США и стратегические задачи в ней присутствуют, рассмотрение разведывательных докладов, установление того, что о данной проблеме известно, что предполагается и что неизвестно, мотивы вовлеченных в нее действующих лиц. Выясняются также наличие консенсуса по рассматриваемой проблеме и возможные последствия от принятия или непринятия в отношении нее каких-либо действий. Кроме того, на этом этапе выявляется потребность в дополнительной информации, в том числе разведывательной, и необходимость направления соответствующих запросов разведывательному и дипломатическому сообществам.

2. Разработка процедур и правил рассмотрения проблемы внутри комитета. Предполагается определение принципов и стратегии, по которым комитет намеревается строить свою дальнейшую работу по данной проблеме.

3. Определение политических целей, необходимых ресурсов и общей стратегии США по данной проблеме. Могут рассматриваться как превентивные стратегии, так и реагирующие на возможное развитие событий. Уточняются сферы участия и стратегии отдельных ведомств, включая идентификацию имеющихся возможностей и ресурсных потребностей, которые затем интегрируются в единый стратегический подход. Оцениваются возможные действия воображаемого противника или оппонента, потребности согласования своей политики и достижения многостороннего консенсуса с друзьями и союзниками. Кроме того, могут быть намечены процедуры дальнейшего мониторинга за осуществлением разрабатываемой стратегии и динамика поведения в том случае, когда она начнет приносить ожидаемые или непредсказуемые результаты.

4. Выбор политических инструментов, путей и средств достижения поставленных целей. Проводится скоординированное оперативное планирование интегрированных ведомственных задач. На этом этапе выявляются возможные межведомственные трения и бюрократические препятствия на пути непосредственной реализации намечаемой программы действий. В целях их опережающего устранения комитеты могут вступать в контакт с сотрудниками оперативного звена различных ведомств.

5. Подготовка интегрированного политического документа. Как правило, он может содержать цель предстоящих действий, перечень необходимых мероприятий и сроки их проведения, исполнителей и порядок взаимодействия между ними, выделяемые ресурсы и другие вопросы всестороннего обеспечения. Кроме того, должны быть подготовлены пояснительные документы по поводу ситуации вокруг рассматриваемых вопросов и их важности, а также соответствующие рекомендации для доклада на более высокий уровень межведомственного согласования. В зависимости от указаний сверху комитеты по координации могут готовить как один, так и несколько вариантов действий, а также докладывать о возможных расхождениях, выявившихся в процессе дискуссии между ними. Кроме того, документы должны быть максимально емкими и сжатыми - не более "нескольких страниц", а для доклада президенту или помощнику по национальной безопасности - "до двух страниц".

Хотя сферы ответственности отдельных комитетов отличаются друг от друга, тем не менее существуют следующие универсальные принципы их подхода к рассматриваемым вопросам:

- уровень потребности США действовать в том или ином случае, в зависимости от степени угроз национальной безопасности страны;

оценка действий администрации США странами, в отношении которых могут быть предприняты эти действия, союзными, дружественными, нейтральными или враждебными государствами, а также конгрессом и собственной общественностью;

- определения уровня поддержки американских целей и инициатив и готовность оказать ее со стороны союзников, друзей и нейтралов;

- вероятное отношение ООН или других международных организаций к целям США;

- соответствие возможных действий юридическим нормам (международному праву, резолюциям ООН и т. д.);

- долговременные последствия предпринятых действий, включая непреднамеренные или противоречащие международному праву и резолюциям ООН.

В целом сложившаяся в США стройная система стратегического планирования позволяет органам высшего государственного управления решать задачи долгосрочного, среднесрочного и текущего характера. Некоторые сбои в этой отлаженной государственной машине наиболее вероятны в периоды выборных кампаний и смен президентов, когда принятие многих важных решений иногда откладывается на неопределенный период времени.

Зарубежное военное обозрение №2013 №4 С.13-17

• США: господство на мировом рынке оружия.
• Вооружённые силы США: организация, строительство, и применение ч1 (2009)
• Современный совет национальной безопасности США (2007)
• Структура аппарата Совета Национальной Безопасности администрации Дж. Буша (2007)
• Совет национальной безопасности (1977)
• "Разведывательное сообщество" США (1977)
• Командование воздушных перебросок ВВС США (2018)
• Основные направления развития морской пехоты США (2019)
• К выводу войск США и НАТО из Афганистана (2021)