Современный совет национальной безопасности США
Самуйлов С.М., к.и.н., в.н. с. Совет Национальной Безопасности (СНБ) - это высший, надведомственный, президентский форум, на котором рассматриваются наиболее важные, стратегические проблемы внешней политики и обеспечения безопасности США. Совет был создан в соответствии с Актом об обеспечении национальной безопасности 1947 г. По этому же закону предусматривалось создание единого разведывательного органа федерального правительства США в лице ЦРУ и сводного Министерства обороны, объединившего в рамках одной бюрократической машины сухопутные силы, ВМС и ВВС. Акт 1947 г. в определенной мере был навязан Конгрессом находившейся тогда у власти администрации Г. Трумэна. Американские законодатели, во-первых, стремились значительно повысить эффективность внешнеполитического процесса, в частности, путем создания единого разведывательного органа. Данный шаг был их реакцией на трагический опыт разгрома Тихоокенанского флота США японской авиацией в Пирл‑Харборе в декабре 1941 г. Тогда разведывательная информация оказалась распыленной по нескольким ведомствам, что не позволило американцам предугадать нападение японцев . Во-вторых, в Конгрессе считали, что в годы Второй мировой войны президент Ф. Рузвельт сосредоточил в своих руках слишком большие внешнеполитические полномочия. СНБ был призван в определенной мере ограничить власть президента в сфере внешней политики. По закону основная функция СНБ заключается в том, чтобы «давать советы президенту в отношении объединения (integration) внутренней, внешней и военной политики … с целью более эффективного сотрудничества военного ведомства и других министерств и агентств правительства в делах, имеющих отношение к национальной безопасности» . При СНБ создавался небольшой бюрократический аппарат во главе с Исполнительным секретарем. По закону председателем и одновременно членом СНБ является президент США. К другим постоянным членам Совета относятся: вице‑президент, государственный секретарь и министр обороны. Кроме того, президент вправе ввести в состав СНБ других министров и их заместителей по своему усмотрению и в зависимости от решаемого вопроса. В 1953 г. был учрежден пост помощника президента по национальной безопасности (ПНБ)*, в подчинение которого перешел аппарат Совета. В любой администрации помощник выступает влиятельной фигурой во внешнеполитическом механизме, даже если и не часто выступает публично. Помощник назначается президентом и его назначение не подлежит утверждению Сенатом, в отличие от глав всех внешнеполитических министерств и ведомств. Де‑юре он неподконтролен Конгрессу. После учреждения СНБ каждая американская администрация стремилась создать хорошо отлаженный механизм руководства политикой национальной безопасности. Каждый последующий президент извлекал уроки из проблем и ошибок своих предшественников и создавал систему формирования и координации политики, удобную для него. Поскольку законом не регламентируется внутренняя структура Совета и организация его аппарата, каждый президент модернизировал и видоизменял их в соответствии со стилем своего руководства и наиболее важными международными проблемами, которые приходилось решать. С момента возникновения Совета национальной безопасности между ним и главным внешнеполитическим министерством США ‑ Государственным департаментом ‑ возникло соперничество, которое в 1970‑е и 1980‑е гг. приобрело очень острый характер. Особенно конфликтные ситуации возникли, когда видные теоретики-международники, внешнеполитические идеологи Республиканской и Демократической партий, соответственно, Г. Киссинджер и Зб. Бжезинский в 1970‑е гг., пребывая в должности помощников по национальной безопасности, с одобрения президентов присвоили себе исполнительные функции. Другими словами, по поручению президентов Р. Никсона и Дж. Картера они выступили главными переговорщиками по важнейшим направлениям внешней политики США. Тем самым они и аппарат СНБ грубо вторглись в сферу компетенции Госдепартамента и, в меньшей степени, Пентагона . Такие действия породили не только резкое противодействие со стороны многотысячной профессиональной (карьерной) бюрократии внешнеполитических ведомств, но и Конгресса. Точнее, со стороны его внешнеполитических комитетов, которые тесно связаны с различными сегментами внешнеполитического чиновничества на основе повседневного рабочего взаимодействия. Современные очертания и устройство система СНБ начала приобретать после «Ирангейта» (1986‑1987 гг.), т.е. к концу 1980‑х гг. прошлого столетия. Тогда аппарат СНБ с одобрения правоконсервативного президента Р. Рейгана занялся противозаконными тайными операциями по продаже оружия Ирану и переводу вырученных стредств на поддержку военнизированных формирований «контрас», поскольку Конгресс отказывался серьезно финансировать этих «борцов за свободу». С их помощью Белый дом надеялся свергнуть просоветский режим сандинистов во главе в Д. Ортегой (ныне законно избранный президент) в Никарагуа. Такие действия означали грубое тайное вмешательство аппарата СНБ в прерогативы Госдепартамента, Пентагона и ЦРУ. Когда сведения о тайных операциях просочились в конце осени 1986 г. в американскую прессу, возникло острейшее политическое столкновение между президентской властью и Конгрессом, вылившееся в расследования его комитетами злоупотреблений в деятельности аппарата СНБ. В результате кризиса правые республиканцы и «ястребы», не желавшие заключать вообще какие-либо соглашения с СССР по сокращению ядерных вооружений, были выдавлены из администрации . Современную систему СНБ начал формировать К. Пауэлл в качестве нового помощника по национальной безопасности в 1988 г. В частности, в соответствии с рекомендациями Комиссии под председательством экс‑сенатора Дж. Тауэра была повышена роль помощника во внешнеполитическом механизме, он получил полномочия не просто присутствовать на заседаниях СНБ, а нередко председательствовать на них . С другой стороны, аппарат СНБ был лишен исполнительных функций. Затем этот процесс продолжился в администрации Дж. Буша‑отца (1989‑1993 гг.) . Президенты У. Клинтон, затем Дж. Буш‑сын в значительной мере сохранили унаследованную от Дж. Буша‑отца систему СНБ, как подтвердившую свою эффективность в реальной жизни В системе современного Совета национальной безопасности следует выделять три основных компонента. Это, во-первых, сам Совет, как высший надведомственный внешнеполитический орган. Это, во-вторых, его специализированные комитеты, которые располагаются на трех иерархических уровнях с подчинением нижестоящей структуры (или структур) вышестоящей. В третьих, это постоянный аппарат Совета, подчиняющийся помощнику по национальной безопасности. Совет Национальной Безопасности. Его состав и функции, как уже говорилось, определяются законом. Заседания совета, как высшего внешнеполитического органа, должны созываться для решения наиболее важных проблем, требующих участия главы американского государства в лице президента. В настоящее время наряду с постоянными членами СНБ (президент, вице-президент, госсекретарь, министр обороны) также на постоянной основе в его заседаниях участвуют директор национальной разведки и председатель Объединенного Комитета Начальников Штабов (ОКНШ). Председатель ОКНШ является высшим должностным военным лицом в США. Директор и председатель выступают в качестве официальных советников СНБ по проблемам соответственно разведки и применения вооруженных сил. Кроме того, в заседаниях СНБ, как правило, участвуют: помощник президента по национальной безопасности (ПНБ), руководитель аппарата Белого дома (формирует рабочую повестку дня президента), юридический советник президента, помощник президента по внутренней безопасности и помощник президента по экономической политике. В зависимости от обсуждаемого вопроса на заседания могут приглашаться министр юстиции, директор Административно-Бюджетного управления (АБУ), министр финансов и другие руководители федеральных ведомств. После потрясений 1970-х и 1980-х гг. помощники президента по национальной безопасности, как правило, предпочитают оставаться в тени и не выпячивать свою роль во внешнеполитическом механизме перед американскими СМИ, как это делали Киссинджер и Бжезинский. Тем не менее, их реальное значение во внешнеполитическом процессе очень существенно. Так, Э. Лейк, будучи ПНБ в первой администрации Клинтона и обладая настойчивостью, большой бюрократической ловкостью, хорошим знанием внутренних рычагов американского внешнеполитического механизма, сумел в 1993-1994 гг. стать главной движущей силой по проталкиванию через администрацию долговременного, стратегически важного решения о расширении НАТО на Восток. И это ему удалось, несмотря на отрицательное отношение к расширению Пентагона, подавляющего большинства внешнеполитической бюрократии, западноевропейских союзников по НАТО. Действовал он в обход традиционного и неповоротливого механизма длительных межведомственных согласований, не выпячивая свою роль и не занимаясь саморекламой перед СМИ . Помощница по национальной безопасности президента Дж. Буша К. Райс не проявляла такой большой инициативы. В то же время, в течение первого срока его президентства заседания СНБ, как правило, вела она. В администрацию она попала с должности проректора Стэнфордского университета (шт. Калифорния) не без содействия генерала Б. Скаукрофта, работавшего ПНБ в администрации Дж. Буша‑отца. Тогда Райс в аппарате Совета возглавляла важнейший в то время Директорат (отдел) по делам СССР и Восточной Европы. Она хорошо себя зарекомендовала, а в должности ПНБ оказалась первой женщиной и вторым афро-американцем после К. Пауэлла. Сменивший ее в начале 2005 г. в должности помощника по национальной безопасности Ст. Хедли продолжил традицию председательствовать на заседаниях СНБ. В период первого срока президентства Дж. Буша‑мл. он был заместителем Райс. В администрацию он пришел также при содействии Скаукрофта, в международной консультативной фирме которого был одним из руководителей в 1990-е гг., когда у власти находились демократы. Хедли при Буше‑отце в 1989-1993 гг. работал помощником министра обороны по политике в сфере международной безопасности, отвечая за сотрудничество с НАТО и Западной Европой. Он был представителем министра обороны, в то время Р. Чейни, в американской делегации, возглавлявшейся госсекретарем Дж. Бейкером, на переговорах по стратегическим наступательным вооружениям с СССР и Россией . Переговоры привели к подписанию договоров СНВ-1 и СНВ-2. Ранее Хедли был юрисконсультом в Комиссии Тауэра. Как следствие, он хорошо осознает обязанности ПНБ и необходимые ограничения в его деятельности. К настоящему времени в американской политической элите сложились довольно устойчивые представления о круге обязанностей ПНБ. Помощник ответственен прежде всего за то: чтобы президент имел всю необходимую информацию, в первую очередь разведывательную, по рассматриваемой проблеме; чтобы все высокопоставленные члены и участники заседаний СНБ были вовлечены в процесс выработки политики; чтобы на основе межведомственных согласований президенту был представлен полный набор возможных вариантов разрешения проблемы; чтобы шансы и риски, связанные с реализацией каждого варианта, были выявлены; чтобы правовые аспекты каждого варианта были учтены; чтобы внутренние трудности, с которыми может столкнуться разрешение проблемы, были приняты во внимание . В течение первого срока президентства Буша‑мл. Райс в качестве ПНБ в основном сосредотачивалась на консультировании президента и межведомственном согласовании при выработке политики. В то же время, она в меньшей степени была склонна формулировать собственный вариант решения проблем и осуществлять жесткий контроль за реализацией внешнеполитическими ведомствами принятых президентом решений. Значительная вовлеченность Министерства обороны и Госдепартамента в глобальную войну с терроризмом и войны в Афганистане и Ираке способствовали тому, что министр обороны Д. Расмфелд и госсекретарь К. Пауэлл часто были втянуты в процесс выработки политики напрямую с президентом и вице-президентом, а не через систему СНБ . Важнейшей задачей помощника является содействие решению максимально возможного количества внешнеполитических проблем на более низких иерархических уровнях без вмешательства президента. Президент должен заниматься только самыми главными, самыми важными, стратегическими проблемами, которые без него невозможно разрешить. Отбор таких проблем – одна из главных функций ПНБ, для успешного выполнения которой необходимо большое бюрократическое умение и высокая внешнеполитическая квалификация. Комиссия Тауэра, среди прочего, высказалась категорически против наделения ПНБ исполнительными функциями. Тем не менее, президенты в ограниченных масштабах продолжают использовать помощников по национальной безопасности в качестве своих личных эмиссаров при нанесении визитов иностранным лидерам. Так, К. Райс встречалась с президентом России В.В. Путиным в Москве в июле 2001 г., в апреле 2003 г. и мае 2004 г. Ст. Хедли посетил Москву в феврале 2007 г. в качестве личного посланника американского президента после объективного и откровенного выступления президента России В.В. Путина в Мюнхене. Поскольку на Западе во времена М. Горбачева и Б. Ельцина привыкли к угодническому тону заявлений лидеров России и их многочисленным односторонним уступкам, постольку мюнхенское выступление, где откровенно были изложены некоторые российские тревоги в сфере безопасности, было воспринято там как необычайно жесткое, если не угрожающее. Задача Хедли заключалась в том, чтобы прояснить, насколько Москва готова отстаивать свои национальные интересы не только на словах, но и на деле. Кроме указанных ПНБ также имеет функции, которые не связаны напрямую с национальной безопасностью. Прежде всего, помощник должен уметь совместно с другими деятелями внешнеполитической команды завоевать доверие Конгресса с тем, чтобы облегчить налаживание сотрудничества между двумя ветвями власти для достижения внешнеполитических целей президента. Поскольку главная роль в объяснении сущности внешней политики президента по закону отводится госсекретарю, помощники в последние годы действуют как лица, лишь уточняющие суть их политики перед СМИ. Помощнику по национальной безопасности также для успешного выполнения своих функций необходимо: завоевать доверие президента, глав внешнеполитических ведомств, влиятельных экспертов среди профессиональной карьерной внешнеполитической бюрократии, многих иностранных лидеров и представителей СМИ. Он должен уметь управлять этим сложнейшим комплексом взаимоотношений и содействовать развитию сотрудничества между этими «центрами силы», а не конкуренции . В реальной жизни такие, можно сказать, идеальные помощники президента встречаются крайне редко (возможно, в наибольшей мере приближались к данному идеалу Б. Скаукрофт в республиканских администрациях Дж. Форда и Дж. Буша‑отца и К. Пауэлл в последний год президентства Р. Рейгана). Интересы вышеуказанных участников внешнеполитического процесса столь противоречивы, различны и разнонаправлены, что угодить всем одновременно крайне сложно. В условиях демократии, при наличии свободной прессы и многотысячной внешнеполитической бюрократии (корпус профессиональных дипломатов сегодня насчитывает приблизительно 11 тыс. человек) зачастую требования соблюдения секретности трудно выполнить. По этой причине нередко президенты действуют в обход формального механизма СНБ при рассмотрении важнейших внешнеполитических вопросов. Чаще всего конфиденциальная информация после проведения заседания Совета может появиться в таких газетах как «Вашингтон пост» и «Нью-Йорк таймс», играющих в США роль центральной прессы. Страхи членов кабинета относительно возможных разглашений в прессе секретной информации приводили к тому, что они попросту боялись высказывать свое истинное мнение по обсуждаемому вопросу. Другими словами, формальные заседания СНБ не всегда гарантировали президенту получение всей палитры объективных мнений по решаемой важной проблеме. Кроме того, если постоянно работающая и независящая от смены администраций карьерная бюрократия внешнеполитических ведомств не согласна с воззрениями президента и его команды, она может противодействовать президентскому курсу. Это может делаться с помощью преждевременного или частичного разглашения закрытой информации через одинаково мыслящих с бюрократией «своих людей» в СМИ и Конгрессе . Корпус профессиональных чиновников внешнеполитических министерств в союзе со своими людьми в средствах массовой информации и Конгрессе выступает в Вашингтоне внушительной корпоративной силой. С ней вынуждена считаться любая находящаяся у власти администрация. Согласно данным бывших сотрудников аппарата СНБ, выпуски новостей и статьи в прессе, содержащие конфиденциальную информацию относительно происходящего внутри администрации, обычно отстают от реальных событий на 3‑4 дня. В то же время, они на 60-80% по содержанию соответствуют действительности . Президент Дж. Буш‑мл. в первые месяцы своего президентства мало внимания уделял формальным заседаниям СНБ. Ситуация кардинально изменилась после террористических актов сентября 2001 г. Подобно президенту Трумэну в период начала Корейской войны, Буш счел необходимым часто созывать заседания СНБ. Частые встречи и обсуждения с высокопоставленными внешнеполитическими деятелями администрации стали необходимыми для ведения глобальной войны с терроризмом, осуществления военных операций в Афганистане и Ираке и реорганизации федеральных ведомств с целью обеспечения внутренней безопасности. Показательно, что в новом, XXI столетии уже не требуется сбор участников заседаний Совета национальной безопасности в одном помещении. Их можно проводить с помощью защищенной (прежде всего, от шпионажа) Службы по видео-телеконференциям . Вторым важным компонентом системы СНБ являются его специальные межведомственные комитеты. В отличие от времен Киссинджера, Бжезинского, Рейгана в современной практике отсутствует специализация высших комитетов. Просто имеется один Комитет руководителей внешнеполитических ведомств (КР), впервые учрежденный в 1989 г., и один Комитет заместителей руководителей (КЗ), прообраз которого впервые был создан в 1987 г. в результате «Ирангейта». Комитеты нацелены на то, чтобы добиться межведомственного согласия по максимально возможному количеству проектов внешнеполитических решений без вмешательства президента. Председательствует на заседаниях комитетов на уровне членов кабинета либо помощник по национальной безопасности президента, либо глава того внешнеполитического ведомства, к компетенции которого в наибольшей мере относится решаемая проблема. Соответственно, в комитете на уровне замов председательствуют соответствующие заместители. В администрации Б. Клинтона в 1990-е гг. Комитет руководителей ведомств (КР) включал в себя: государственного секретаря, министра обороны, представителя США в ООН, директора ЦРУ, председателя ОКНШ и помощника президента по экономической политике. Основные функции комитета сводились к тому, чтобы анализировать и осуществлять межведомственное координирование в процессе формирования политики в сфере национальной безопасности, а также наблюдать за ее реализацией различными внешнеполитическими министерствами . Комитет заместителей руководителей (КЗ) в администрации Б. Клинтона большое внимание уделял контролю за претворением в жизнь принятых внешнеполитическими ведомствами решений. Для этого производился периодический анализ того, как выполнялись внешнеполитические программы. Комитет также создавал и следил за деятельностью 24 Межведомственных рабочих групп (МРГ), которые функционировали как на постоянной, так и временной основе. В администрации Дж Буша‑отца они назывались Комитетами по координации политики. МРГ имели географическую, функциональную или конкретно-проблемную специализацию. Группы состояли из помощников глав внешнеполитических ведомств и квалифицированных ведомственных экспертов. Они являлись низшим по иерархическому уровню форумом СНБ для разработки и контроля за реализацией политики в сфере своей специализации. Группы регулярно и часто собирались на свои заседания. МРГ также готовили проекты документов для их рассмотрения комитетами или на заседаниях самого СНБ . Следует подчеркнуть, что помощники глав федеральных министерств и ведомств относятся к их руководящему составу. На должности помощников могут ставить как политических назначенцев, т.е. членов находящейся у власти администрации, так и профессиональных карьерных чиновников. Последние десятилетиями медленно поднимаются вверх по служебной лестнице на основе ежегодных конкурсов, проводимых с целью отбора наиболее компетентных, высококвалифицированных и обладающих лидерскими качествами людей. Помощники зачастую возглавляют управления, которые являются основными структурными подразделениями федеральных ведомств и могут насчитывать более тысячи сотрудников. Администрация Дж. Буша‑мл. в основном сохранила данную структуру и иерархию системы СНБ, как оправдавшую себя. Межведомственный Комитет руководителей действовал приблизительно в том же составе, что и в администрации Б. Клинтона. Кроме того, вице‑президент Р. Чейни принимал активное участие в его работе. В администрации сложилась следующая практика работы КР. Его заседания проходят 4 раза в неделю. Два заседания, каждое по 45 минут продолжительностью, одно за другим (с небольшим перерывом) по вторникам, и два заседания по 45 минут в такой же последовательности по четвергам. Обычно на каждом заседании рассматривается какая-то одна важная проблема. В последние годы чаще всего обсуждались проблемы политики в отношении Ирака, Афганистана, глобальной войны с терроризмом и Судана . Основная миссия КР заключается в том, чтобы представить на утверждение президента максимально возможное количество проектов решений, по которым удалось достигнуть межведомственное согласие. Другими словами, КР призван в максимально возможной степени разгрузить президента от решения текущих проблем и позволить ему сосредоточиться на наиболее важных и долгосрочных. Также, как и в администрации Б. Клинтона, одна из главных функций Комитета заместителей в администрации Дж. Буша‑мл. заключается в руководстве множеством межведомственных рабочих групп, которые вновь стали называться Комитетами по координации политики (ККП). В состав КЗ на регулярной основе входят первые заместители и просто заместители (по одному от каждого руководителя): государственного секретаря, министра обороны, министра финансов, министра юстиции, директора АБУ, директора национальной разведки, председателя ОКНШ, руководителя аппарата Белого дома, помощника президента по национальной безопасности, помощника президента по внутренней безопасности, а также руководитель аппарата и помощник по национальной безопасности вице-президента. КЗ в администрации Буша, как и КР, также заседает 4 раза в неделю, по тем же дням недели и с той же продолжительностью. В дополнение к вопросам, которые обсуждают на заседаниях КР, КЗ также рассматривает проблемы политики в отношении Венесуэлы, Колумбии, реформы «разведывательного сообщества», продаж военной техники, использования космоса. Очень хорошее описание эффективной работы прообраза КЗ в 1987-1988 гг. ‑ Группы политического анализа ‑ дал в своих первых мемуарах К. Пауэлл. Оно заслуживает внимания. До созыва очередного заседания Группы все участники от различных ведомств предлагали вопросы для обсуждений. Пауэлл на этой основе формировал окончательную повестку дня и заранее информировал о ней участников. После начала заседания Пауэлл никому не позволял отклоняться от согласованной повестки. Все участники знали, что заседание продлится ровно час. Пауэлл выступал первые пять минут на заседании и последние десять. В первые пять минут он характеризовал проблему, способ решения которой должен был быть выработан и согласован к концу совещания. В последующие 20 минут участники, т.е. заместители руководителей различных внешнеполитических ведомств, излагали свои позиции, и их не перебивали. Затем в течение 25 минут происходило свободное обсуждение проблемы, когда можно было критиковать слабую аргументацию, из ряда вон выходящие взгляды и предложения, высказывать шутливые замечания. За десять минут до окончания заседания Пауэлл вновь брал контроль за его ходом в свои руки. Он обобщал позицию каждого участника, как он ее понимал. Каждый участник получал затем по одной минуте для своих комментариев по обобщениям Пауэлла. В последующие четыре или пять минут Пауэлл излагал выводы и возможное решение проблемы, которое он намеревался представить вышестоящему начальству как консенсус, выработанный участниками. На этом совещание заканчивалось. Несогласные могли обратиться к руководителям своих ведомств, а те могли апеллировать к начальнику Пауэлла . Традиционно в подчинении у Комитета заместителей находится множество ККП. Как и ранее, они выступают главными структурами по межведомственной координации как при разработке проектов внешнеполитических решений для рассмотрения их на более высоких уровнях системы СНБ, так и при проведении контроля за их осуществлением. Количество КПП в администрации Буша‑мл. увеличилось до 30. Среди них имеются следующие 6 региональных ККП: по проблемам Европы и Евразии (включая СНГ), Западного полушария, Восточной Азии, Южной Азии, Ближнего Востока и Северной Африки, Африки. Возглавляются данные комитеты соответствующими помощниками госсекретаря . Остальные комитеты можно считать функциональными. Они, как правило, возглавляются старшими директорами (руководителями отделов) аппарата СНБ. Наиболее важными функциональными КПП представляются: по контролю над вооружениями; по информационной стратегии в борьбе с терроризмом; по обеспечению безопасности против террористических угроз; по оборонной стратегии, структуре вооруженных сил и планированию; по демократии, правам человека и международным операциям; по разведке и контрразведке; по международному развитию и гуманитарной помощи; по международной организованной преступности; по взаимодействию с мусульманским миром; по распространению, нераспространению ОМП и внутренней обороне; по космосу; и др . В дополнение к традиционным ККП администрация Буша‑мл. создала две новые специальные межведомственные группы по Афганистану и Ираку. Они имеют свой аппарат и занимаются повседневным согласованием и руководством деятельности военных, дипломатов и строителей, осуществляющих восстановление экономической инфраструктуры в этих странах. Межведомственная оперативная группа по Афганистану, возглавляемая координатором по этой стране из Госдепартамента, оценивает прогресс в восстановлении и о проблемах докладывает КЗ. Аналогичная группа по Ираку возглавляется заместителем помощника госсекретаря и старшим директором по оборонной политике аппарата СНБ. Она было создана летом 2004 г. после, того как де-юре временное руководство Ирака взяло власть в свои руки. Группа проводит ежедневные видео-теле конференции и о положении в Ираке докладывает напрямую КЗ . Третьим важнейшим компонентом системы СНБ является его аппарат. Структурная организация аппарата не регламентируется законом. Каждый президент ее изменяет, в соответствии со своими внешнеполитическими приоритетами, стилем личного руководства и наиболее важными долгосрочными международными проблемами, с которыми ему приходится сталкиваться. Возглавляет аппарат СНБ Исполнительный секретарь. В его службу направляются подготовленные различными отделами аппарата проекты документов и аналитические материалы прежде, чем они поступят на рассмотрение ПНБ и президента. Через Исполнительного секретаря также поддерживаются взаимосвязи СНБ с другими министерствами и ведомствами федерального правительства. При Клинтоне численность аппарата Совета в 1999 г. достигла в сравнении с предыдущими администрациями наивысшего уровня в 208 человек, из них профессиональные аналитики составляли 100 человек. Причем, до 70% аналитиков были, так сказать, командированные на временной основе высокопоставленные представители Пентагона, Государственного департамента и ЦРУ . Из них 35 человек были из дипломатического ведомства, 12 человек ‑ из Министерства обороны . Соответственно, представителей ЦРУ было 23, т.е. доля сотрудников разведки достаточно высока в аппарате СНБ. Данные о том, как часто происходила ротация ведомственных кадров в аппарате, в открытых источниках информации отсутствуют. Остальная часть специалистов рекрутировалась из ученых и преподавателей университетов и неправительственных «мозговых центров». При президенте Дж. Буше‑мл. численность аппарата составляет приблизительно 225 человек, из них профессиональных аналитиков приблизительно 110 человек . Как видно, несмотря на глобальную войну с терроризмом, войны в Ираке и Афганистане после террористических актов сентября 2001 г., численность аппарата Совета национальной безопасности возросла очень незначительно. Этому есть понятное объяснение. Аппарат СНБ в сравнении, например, с численностью многотысячного корпуса профессиональных дипломатов, работающих в рамках Заграничной службы и имеющих свой сильный профсоюз, следует считать, как в свое время выразился Киссинджер, «микроскопическим». Конгресс после потрясений 1970-х и 1980-х гг. зорко следит за тем, чтобы не происходило заметного увеличения его численности. Американские законодатели опасаются, что гипотетическое увеличение его численного состава при отсутствии контроля за ним и юридической неподотчетности Конгрессу помощника по национальной безопасности, может привести к усилению авторитарных тенденций в деятельности президентской власти. А это, как показало президентство Р. Никсона и практика 1970-х гг., чревато возможным ущемлением их полномочий и привилегий. Путем преднамеренного ограничения финансирования деятельности этого аппарата они не допускают и его заметного количественного увеличения. С течением времени выявились его основные функции. В целом аппарат обслуживает внешнеполитическое и связанное с обеспечением национальной безопасности США за рубежом направления деятельности американского президента. Среди некоторых важных функций можно указать следующие: прямая работа на президента в кризисных ситуациях, поддержание связи с иностранными правительствами, помощь в проведении переговоров во время президентских саммитов, формулирование президентской политики для внешнеполитических министерств и американской общественности, координирование организации саммитов и зарубежных поездок президента, межведомственное согласование формирования политики и ее осуществления . Аппарат Совета структурно организован по директоратам (отделам) – региональным и функциональным. В администрации Б. Клинтона было 7 региональных отделов: по делам Азии; по делам России, Украины и Евразии; по делам Африки; по делам Центральной и Восточной Европы; по делам Ближнего Востока и Южной Азии; по делам Европы. Основная задача этих подразделений - давать советы и оказывать организационную помощь президенту и ПНБ по всем аспектам политики США в отношении данных регионов. Помимо региональных в аппарате СНБ администрации Клинтона имелось 15 функциональных отделов. Среди них Отдел по системам и техническому планированию обеспечивал помощника по национальной безопасности и президента средствами связи, компьютерной поддержкой и необходимой разведывательной информацией. Отдел по юридическим делам предоставлял консультации по правовым аспектам политики в сфере национальной безопасности, включая толкование внутренних американских законов, международных договоров и международного права, а также анализ исходящих из президентских структур законопроектов. Отдел по законодательным делам анализировал по всем аспектам законы и законопороекты, имеющие отношения к национальной безопасности. Ситуационная комната Белого дома, созданная еще президентом Дж. Кеннеди, обеспечивала и обеспечивает круглосуточное отслеживание обстановки в мире по каналам связи Пентагона, Госдепартамента и «разведывательного сообщества» с целью своевременного выявления реальных и потенциальных угроз безопасности США. Отдел по управлению документацией и допускам к ней проверял секретную информацию, исходящую от президента, ПНБ, аппарата СНБ, на предмет возможного обнародования каких-то ее фрагментов по запросам членов Конгресса, ученых, историков и представителей американской общественности. Кроме того, он управлял потоком документации, которая исходила от президентских структур, а также получал документацию, поступавшую от правительственных министерств и Конгресса, и регулировал ее распределение по отделам аппарата СНБ. Отдел по общественным делам консультировал президента, ПНБ и пресс‑секретаря Белого дома и его команду по вопросам отношений с СМИ, связанным с национальной безопасностью. В состав отдела входили пресс‑секретари СНБ, которые проводили брифинги по внешней политики для корпуса журналистов, аккредитованного при Белом доме, и сопровождали президента в его зарубежных поездках. Отдел по проблемам мировой экономики в администрации Б. Клинтона был значительно сокращен, поскольку в 1993 г. в соответствии со специальной президентской директивой в рамках аппарата Белого дома был создан Национальный экономический совет (НЭС). НЭС был учрежден в связи с возросшей зависимостью США и их национальной безопасности от состояния мировой экономики после исчезновения СССР и социалистического содружества. После учреждения НЭС функции отдела значительно сузились. Он осуществлял консультирование по вопросам политики США в отношении ВТО, региональных торговых инициатив в Азии и Латинской Америки и другим. Однако, в основном отдел действовал как канал связи между СНБ и НЭС по проблемам мировой экономики. Важнейшим в аппарате Совета был и остается Отдел по оборонной политике и контролю над вооружениями. Отдел занимался формированием оборонного бюджета; проблемами структуры и стратегии строительства вооруженных сил; оборонными исследованиями, разработками и закупкой новых систем вооружений; кадровой политикой в ВС; закрытием и перепрофилированием военных баз; телекоммуникациями; военной политикой в космосе; переговорами о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний; ходом реализации договора СНВ‑1 и многими другими проблемами. В то же время важнейшей функцией отдела является разработка, обновление и опубликование правительственного документа, известного под названием «Стратегия национальной безопасности США». С приходом к власти новой администрации, как правило, содержание стратегии заметно меняется, отражая прежде всего интересы, цели и задачи в области национальной безопасности нового президента и его внешнеполитической команды. В последующие годы пребывания администрации у власти сущностно стратегия не меняется, но часто ежегодно корректируется. Процесс формирования и обновления стратегии таков. После выпуска очередного варианта «Стратегии» в текущем году специальный высокопоставленный сотрудник аппарата СНБ начинает сбор данных для его корректировки и написания версии следующего года. Внешнеполитические министерства и агентства федерального правительства предлагают свои рекомендации и замечания. Данный представитель решает, учитывать их или нет. Кроме того, он также взаимодействует с учеными из университетов и «мозговых центров», т.е. независимых неправительственных научно‑аналитических центров. Приблизительно за шесть месяцев до опубликования варианта следующего года этот чиновник составляет первый его проект. Вначале проект проходит через серию согласований внутри аппарата СНБ. Затем первый заместитель помощника президента по национальной безопасности принимает решение о его рассылке за пределы СНБ. Проект документа направляется приблизительно в 25 правительственных министерств и агентств для согласований. Данные ведомства включают: Госдепартамент, министерства обороны, финансов, юстиции, торговли, энергетики, труда, здравоохранения и гуманитарных услуг, ФБР, ЦРУ, НАСА и другие. Не вызывает сомнения, что в администрации Буша проект направляется еще и в недавно созданное Министерство внутренней безопасности. В рамках Исполнительного управления президента, т.е. приданных президенту систем надведомственных органов, проект рассылается в НЭС, АБУ, Совет экономических консультантов и другие структуры. Затем решение о включении в текст проекта ведомственных рекомендаций и комментариев вновь принимает указанный представитель аппарата СНБ. Не включенные в текст рекомендации прилагаются к скорректированному варианту текста, который проходит второй этап согласований внутри СНБ. После этого еще раз заместитель ПНБ утверждает проект документа и принимает еще раз решение о его внешней рассылке для второго раунда согласований с правительственными ведомствами. Проект документа окончательно корректируется с тем, чтобы учесть рекомендации второго этапа согласований. В процессе составления окончательного варианта стратегии указанный представитель особо выделяет положения, по которым не было достигнуто междведомственного согласия, и показывает, как удалось разрешить противоречия. В течение всего процесса разработки документа он работает в тесном взаимодействии с другими специалистами из аппарата СНБ и федеральных ведомств. Окончательный вариант текста стратегии утверждается помощником по национальной безопасности. Затем документ направляется на подпись президенту. Предисловие к тексту стратегии пишут составители речей президента при тесном взаимодействии с аппаратом СНБ. После того, как президент подписал документ, его распечатывают приблизительно в 36 тыс. экземпляров. Он рассылается членам Конгресса и сотрудникам аппарата его внешнеполитических комитетов, множеству правительственных министерств и ведомств, большому количеству неправительственных организаций (университеты, «мозговые центры», юридические фирмы), известным американским экс-политикам и заинтересованным представителям СМИ . Не вызывает сомнений, что вышеприведенный процесс разработки Стратегии национальной безопасности США, принятый во времена президентства Б. Клинтона, не изменился принципиальным образом и при Дж. Буше. Однако содержание стратегии республиканской администрации, впервые обнародованной в сентябре 2002 г. и получившей название «Доктрины Буша», качественным образом отличалось от варианта демократов. С подачи так называемых неоконсерваторов, составивших костяк внешнеполитической команды Буша, и их созданного в 1997 г. «мозгового центра», названного «Проект для нового американского века», в доктрину было введено принципиально новое положение. Суть его заключалась в том, что, в нарушение Устава ООН, США присвоили себе право нанесения односторонних упреждающих военных ударов по «террористическим группировкам» и государствам, дающим, по мнению американцев, прибежище террористам и экстремистам . Практическое воплощение этого положения вылилось в безуспешное силовое навязывание западной либеральной модели демократии таким исламским государствам, как Ирак и Афганистан, что, как было сказано, отразилось и на структуре системы СНБ. В 2001 г. отделы аппарата по России и странам СНГ, а также по Центральной и Восточной Европе были объединены с Отделом по делам Европы, в результате возник большой сводный Отдел по делам Европы и Евразии. Такое ведомственное слияние, несомненно, отражало понижение геополитического значения России в глазах политической элиты США и республиканской администрации Дж. Буша. Затем, после сентября 2001 г., в рамках аппарата был создан Отдел по борьбе с терроризмом, который возглавил заместитель ПНБ по борьбе с терроризмом. Такой заместитель помощника по национальной безопасности впервые появился в аппарате Совета. Введение этой новой должности свидетельствовало о высокой приоритетности борьбы с терроризмом в сравнении с другими сферами внешней политики, поскольку обычные отделы возглавляются старшими директорами. С началом второго срока президентства Дж. Буша новый ПНБ Ст. Хедли продолжил реформирование аппарата. В 2005 г. он создал должности своих новых трех заместителей: по Ираку и Афганистану, по стратегическим коммуникациям и по глобальной демократической стратегии и соответствующие возглавляемые ими директораты. Кроме того, Хедли создал отдельный Отдел по России . Другими словами, значение России для администрации Буша‑мл. и, можно сказать, для всей политической элиты США, вновь заметно возросло. Хедли, помня конфликтный опыт «Ирангейта», не стремится вовлекать свой персонал в осуществление принятых решений. Он требует от руководителей отделов, чтобы они наибольшее внимание уделяли наблюдению и контролю за реализацией решений, принятых на уровне КЗ, КР и СНБ. Для повышения эффективности такой деятельности он создал специальную должность Старшего советника по контролю за реализацией политики (см. приложение). Он стремится к тому, чтобы, в случае неудовлетворительных результатов осуществления политики, директора отделов выдвигали рекомендации по ее корректировке . В целом и в администрации Б. Клинтона, и в администрации Дж. Буша‑мл. не наблюдалось и не наблюдается острых, конфликтных столкновений между помощником по национальной безопасности и аппаратом СНБ, с одной стороны, и госсекретарем и Госдепартаментом, с другой. Некоторые выводы Рассмотренные в настоящей статье причины создания и современное состояние Совета национальной безопасности США позволяют сделать следующие основные обобщения. Во-первых, само создание СНБ, основные цели его деятельности, отраженные в «Акте о национальной безопасности» 1947 г., практика и методы его функционирования как главного надведомственного органа внешнеполитического механизма США, во многом были и остаются проявлением традиционной американской политической культуры. Это культура развитой западной демократии. Ее сущностными характеристиками выступают не командование и принуждение при осуществлении политического руководства, а методы согласования и убеждения, выработки сложного, многостороннего, межведомственного компромисса по рассматриваемой проблеме. Навязывание своей воли вышестоящей бюрократической структурой нижестоящей идет вразрез с американской политической культурой. При этом, в соответствии с демократическими канонами, американцы исходят из следующей логики. Федеральные правительственные министерства и ведомства, обладающие на деле большой степенью автономии, только тогда с наибольшей отдачей будут трудиться над выполнением принятого наверху решения, когда они это делают на основе добровольного согласия. Другими словами, когда их позиция в достаточной мере была учтена при многоступенчатом принятии межведомственных решений. В идеале американские президенты стремятся не навязывать свое мнение нижестоящим внешнеполитическим ведомствам, а утверждать согласованные на основе многостороннего компромисса (без президентского вмешательства) их подчиненными проекты решений. Конечно, в действительности такая идеальная модель далеко не часто реализуется. В отношении администраций Р. Никсона (1969-1974 гг.), Дж. Картера (1977-1981 гг.), Р. Рейгана до ирангейтского кризиса (1981-1986 гг.) говорить об успешном межведомственном согласовании при принятии внешнеполитических решений не приходится. В этих администрациях наблюдалось острое соперничество между помощником по национальной безопасности и его аппаратом, с одной стороны, и госсекретарем и Госдепартаментом, с другой. При Рейгане это еще дополнялось противоборством Госдепартамента с Пентагоном. Одна из главных функций СНБ заключается в том, что он выступает высшей «арбитражной» инстанцией во внешнеполитическом механизме. Если руководителям внешнеполитических министерств и ведомств не удалось выработать консенсус по рассматриваемой проблеме, она выносится, так сказать, на суд президента в рамках СНБ. Президент выступает в роли «высшего арбитра», принимает решение и берет на себя ответственность за него. Во-вторых, несколько десятилетий существования и деятельности Совета способствовали тому, что сложилось наиболее жизнеспособное «разделение труда» между СНБ и Госдепартаментом. Оказалось, что американский внешнеполитический механизм и система СНБ наиболее эффективно действовали и действуют тогда, когда ПНБ сознательно отдает первую роль при формировании и реализации внешней политики государственному секретарю и Госдепартаменту, как это и предусмотрено законом. Когда президентский помощник по национальной безопасности не выпячивает свое значение, не занимается саморекламой перед СМИ, сознательно остается в тени. Для всего этого, естественно, необходимо согласие президента. Представляется, что данное «разделение труда» имелось и имеется в администрациях Дж. Буша‑отца, Б. Клинтона и Дж. Буша‑мл. Такое, на первый взгляд «скромное», положение помощника в то же время позволяет ему оставаться влиятельнейшей фигурой во внешнеполитическом механизме. Позволяет ему, как указывал в свое время Г. Киссинджер, «стоять над ведомствами» и, опираясь на аппарат СНБ, вырабатывать свою позицию по рассматриваемому вопросу, на которую не влияют ведомственные интересы. Так, Б. Скаукрофт был одним из главных инициаторов стратегически важного для администрации Дж. Буша‑отца решения о приостановке сухопутного наступления американской армии в начале 1991 г. после разгрома иракцев во время операции «Буря в пустыне». Хотя уже тогда некоторые деятели администрации призывали «идти на Багдад» и «добить Хусейна». Скаукрофт понимал, что при «походе на Багдад» убедительная военная победа может быстро обернуться поражением. Это и демонстрирует нынешняя война в Ираке. Сходным образом, Э. Лейк в 1993-1994 гг. выступил главной движущей силой по принятию стратегического, важнейшего не только для США, но и для всего Запада, решения администрации Б. Клинтона о расширении НАТО на Восток. При этом он намеренно подчеркивал первую роль во внешнеполитическом процессе госсекретаря У. Кристофера. Очевидно, предложение Зб. Бжезинского в 1983 г., чтобы сделать помощника по национальной безопасности главной фигурой во внешнеполитическом механизме, осталось «гласом вопиющего в пустыне». Несомненно, Конгресс опасается усиления надведомственной системы СНБ даже при условии, что ПНБ будет утверждаться Сенатом и будет де‑юре подотчетен законодателям. Руководители «разведывательного сообщества» также де‑юре подотчетны Конгрессу. Однако, это не предотвратило злоупотребления со стороны разведывательных ведомств в 1960-е и 1970-е гг., включая слежку за самими законодателями. Сильной стороной современной системы СНБ также является сложившийся на основе опыта нескольких десятилетий четырехуровневый процесс межведомственных согласований при выработке внешнеполитических решений и контроле за их осуществлением. Эти четыре уровня включают рассмотрение вопросов в рамках ККП, т.е. на уровне помощников руководителей внешнеполитических ведомств; затем в рамках КЗ, т.е. на уровне заместителей; потом в рамках КР, т.е. на уровне руководителей; наконец, на самом верху, в рамках СНБ с участием президента. Такая система также в определенной мере отражает американскую политическую культуру. Поскольку решение – это межведомственный компромисс, американские правительственные чиновники среднего уровня не боятся сами решать не слишком важные вопросы, брать на себя коллективную ответственность за них и не перекладывать решение на вышестоящее начальство. Кроме того, они сами определяют, какие вопросы они могут решить, а какие следует направить для рассмотрения на более высокий уровень. То же самое делают заместители и сами руководители внешнеполитических министерств в рамках КЗ и КР. Такой процесс, помимо прочего, отражает доверие руководителей к своим подчиненным, т.к. они позволяют подчиненным проявлять самостоятельность. Основная задача такой четырехуровневой системы СНБ ‑ максимально разгрузить президента от текущих второстепенных дел и оставить ему для разрешения наиболее значимые долгосрочные стратегические проблемы. В-третьих, опыт функционирования системы СНБ в течение многих десятилетий выявил и ее слабые стороны, которые также связаны с особенностями американской политической культуры. Практика показывает, что американцы не сильны в том, что можно назвать «долговременным стратегическим планированием». Ни современная система СНБ, ни присущая внешнеполитическому механизму и политическому устройству США реальная система разделения властей, ни, говоря шире, наличие независимых от правительства СМИ и большого количества независимых научно‑аналитических центров, не гарантируют от грубых стратегических внешнеполитических просчетов. Особенно это проявляется в отношении многолетних войн в небольших, слаборазвитых странах. Американской политической элите, несмотря на компромиссные, с учетом множества различных точек зрения методы выработки внешней политики, не удалось предвидеть крайне негативную реакцию собственного общества и на десятилетнюю войну во Вьетнаме, и на нынешнюю войну в Ираке. В обоих случаях Конгресс давал «зеленый свет» на ведение войн в виде специальных резолюций. В обоих случаях внешнеполитические деятели ожидали быстрой военной победы. И в обоих случаях оказалось, что гигантское, качественное и количественное превосходство в вооружениях над противником победу не гарантирует. По-видимому, сказывается психологический феномен, который сенатор У. Фулбрайт когда-то охарактеризовал как «высокомерие силы». Сегодня его точнее было бы характеризовать, как высокомерие от обладания огромной высокотехнологичной военной мощью. Вполне можно согласиться с К. Лордом, возглавлявшим один из отделов аппарата СНБ в первой половине 1980-х гг. Он писал: «Американцы стремятся ориентироваться на текущий момент и ближайшее будущее. Им недостает как исторической памяти, так и способности видеть долговременную перспективу» . Действительно, администрация Буша в отношении Ирака в 2002-2003 гг. действовала так, будто не было трагического опыта Вьетнама. Она буквально «рвалась в бой», ожидая «маленькой победоносной войны», наседая на СБ ООН, чтобы получить международное согласие на вторжение в Ирак. В тот период среди американских политологов, включая таких «титанов» внешней политики как Г. Киссинджер, Зб. Бжезинский, С. Хантингтон модным стало сравнивать США по степени могущества с Римской и Британской империями, «вместе взятыми». Несомненно, высокопоставленные деятели администрации Буша разделяли такие воззрения. А уже осенью 2005 г. стало ясно, что США проигрывают иракскую войну, когда 60% американцев начали считать ее ошибкой и высказываться за вывод войск. Соответственно, нам в России следует критически относиться и к документам «Стратегия национальной безопасности США», которые с 1986 г. по закону появляются на регулярной основе. Вышеприведенная бюрократическая технология выработки этого документа убедительно показывает, что это не столько долгосрочная стратегия действий, сколько текущий многосторонний, межведомственный компромисс по теме национальной безопасности. Причем, нередко ведомства в нем выпячивают такие цели и задачи, под разрешение которых в рамках своих ведомственных программ хотели бы добиться увеличения ассигнований от Конгресса. Сами работники аппарата СНБ признают, что документ скорее отражает уже произведенные изменения в политике, чем нацеливает на осуществление новых. Кроме того, эти документы носят явно политико-пропагандистский характер. В них США предстают своеобразным «общемировым благодетелем», который лишен своих национальных, корыстных интересов. Гораздо откровеннее эти интересы обозначаются в документах неправительственных «мозговых центров», которые обслуживают находящуюся у власти администрацию. В-четвертых, следует больше внимания обращать на публикации в американской прессе о положении дел в находящейся у власти администрации, основанные на «утечках». Коль скоро, они отражают действительность на 60-80%, многое можно будет узнать задолго до выхода в свет мемуаров ее членов.
* В данной статье используется традиционное для российской американистики название данного поста – «помощник», хотя в американской политологической литературе наряду с термином «special assistant to the president for national security affairs» встречается и термин «советник» – «national security adviser». Смотрите также | |
|
| |
| Просмотров: 7778 | | |
| Всего комментариев: 0 | |