|
"Объединённость" в системе управления ВС США
Полковник С. Печуров, доктор военных наук
Вопросы совместного (объединенного) применения видов вооруженных сил (ВС) США были в фокусе внимания американского руководства практически в течение всего периода их существования. Однако до Второй мировой войны военное и военно-морское министерства, образованные соответственно в 1789 и 1798 годах, функционировали, как пишут американские исследователи, «абсолютно несогласованно». Первые попытки добиться хотя бы неформального их взаимодействия были предприняты во время войны США с Испанией в 1898 году, и уже в 1903-м военно-политическое руководство страны пошло на такой беспрецедентный шаг. как создание объединенного совета сухопутных войск и военно-морских сил с «советническими» функциями. Историческое значение этого просуществовавшего вплоть до 1947 года органа, в работе которого принимали участие высшие должностные лица от обоих (сухопутные войска и ВМС) видов вооруженных сил, заключалось в том. что он символизировал собой одну из конечных целей развития ВС страны - создание единого органа управления.
В период с 1921 по 1945 год конгресс выдвинул более 50 различных предложений по проблеме «объединенности», часть из которых содержала обоснование необходимости объединения обоих министерств в «единое министерство национальной обороны». Руководство же сухопутных войск и военно-морских сил, с одной стороны, в разной степени препятствовало претворению этой идеи в жизнь под негласным предлогом, что, помимо утраты самостоятельности, каждый из видов ВС потеряет значительные бюджетные ассигнования в случае объединения систем их управления. С другой стороны, командование военно-воздушного корпуса, как в те годы назывались ВВС, входившие как род сил в состав сухопутных войск со времени их обособления в составе войск связи еще в 1907 году, постоянно выступало в поддержку предложений конгрессменов, надеясь выйти из-под опеки сухопутчиков и стать полноценным видом ВС.
Нападение японцев на базу Перл-Харбор на Гаваях в декабре 1941 года и вступление США во Вторую мировую войну наглядно доказали руководству вооруженных сил необходимость четкой организации совместных действий всех их видов. Американские исследователи подчеркивают тот факт, что реально в ходе Второй мировой войны этого удалось достичь только на Европейском театре военных действий, где всей группировкой американских войск и сил западных союзников руководил сторонник «объединенности» генерал Дуайт Эйзенхауэр (рис. 1). В то же время на Тихоокеанском театре войны, где имело место раздельное руководство сухопутной и морской группировками американских войск соответственно генералом Дугласом Макартуром (рис.2) и адмиралом Честером Нимитцем, об «объединенном» командовании не могло быть и речи. Между тем в 1942 году в Вашингтоне впервые в американской истории был создан единый орган руководства ВС - объединенный комитет начальников штабов (ОКНШ). который осуществлял общее стратегическое руководство войсками во главе с президентом как конституционным верховным главнокомандующим. Таким образом, формально было реализовано взаимодействие видов ВС на стратегическом уровне.
Еще до окончания Второй мировой войны руководство СВ изменило свою позицию, отказавшись от «чрезмерной» автономности в поддержку идеи «объединенности». ВВС как род сухопутных войск стремились стать самостоятельным видом ВС. ВМС по-прежнему оберегали свою автономность, негативно относясь к этой идее из-за боязни потерять морскую авиацию и морскую пехоту (МП) как рода войск в рамках военно-морских сил.
Официально вопрос об «объединенности» был поднят весной 1944 года на заседании комитета палаты представителей по рассмотрению проблем послевоенного курса страны. По поручению руководства сухопутных войск генерал-лейтенант Дж. Макнарни выдвинул предложение о создании министерства вооруженных сил, которое бы возглавлялось одним министром (основной его обязанностью должна была стать подготовка рекомендаций президенту в области политических, экономических и административных аспектов военной политики Вашингтона), а также объединенного комитета начальников штабов, состоящего из его председателя и начальников штабов видов ВС. Министр военно-морских сил Джеймс Форрестол и военные руководители ВМС встретили данное предложение «в штыки», заявив о том, что необходимо определенное время для подробного его изучения. Комитет палаты представителей на заседании в июне 1944 года согласился с мнением моряков.
Между тем в ОКНШ была образована «специальная комиссия по реорганизации национальной обороны», которую возглавил адмирал Дж. Ричардсон. В заключительном докладе представители этой комиссии рекомендовали (Ричардсон воздержался) создать министерство вооруженных сил во главе с гражданским министром - единственным руководителем ВС страны, который бы в своей деятельности опирался на генеральный штаб и командующих видами - СВ, ВВС и ВМС. Министр обороны, он же командующий вооруженными силами, выполняющий обязанности начальника специального штаба при президенте, вместе с командующими видами ВС должны были составить так называемый комитет начальников штабов (КНШ) США, который бы представлял президенту рекомендации по вопросам военной стратегии и оборонному бюджету.
На слушаниях в сенатском комитете по делам вооруженных сил в конце 1945 года генерал-лейтенант Дж. Лоутон Коллинз по поручению руководства сухопутных войск представил еще один вариант плана реорганизации командных структур ВС. В соответствии с ним предусматривалось создание министерства вооруженных сил во главе с министром, заместителем министра и тремя помощниками (по научным исследованиям, закупкам и мобилизации экономики, а также по законодательству и общественной информации). Военный блок должен был включать начальника штаба вооруженных сил, «стоящего над» компонентами СВ, ВВС и ВМС, которые, в свою очередь, возглавляются начальниками штабов. Начальник штаба ВС, начальники штабов видов вооруженных сил и начальник штаба при президенте формируют КНШ, который обязан готовить через гражданского министра обороны рекомендации президенту по вопросам военной стратегии и бюджету.
Сухопутные войска и представители ВВС в составе этого вида ВС в целом поддержали план Коллинза. Руководство же ВМС в категоричной форме выступило против под тем предлогом, что якобы интегрированная командная структура противоречит основополагающим принципам независимости «элементов, составляющих военную мощь государства», и препятствует гражданскому контролю над ВС. Кроме того, моряки снова выразили беспокойство относительно того, что авиация ВМС и морская пехота могут быть выведены из-под их контроля.
В сентябре 1945 года ВМС выдвинули собственные предложения в виде так называемого плана Эберстадта, названного по имени его автора - бывшего председателя совместного совета СВ и ВМС по обеспечению войск материальными средствами. В данном плане вообще отвергалась всякая идея «объединенности», но взамен предлагалось формирование трех министерств: СВ, ВВС и ВМС. Помимо этого, рекомендовалось сохранить в составе ВМС морскую авиацию как род войск, а в СВ -некоторые компоненты авиации специального назначения. Ключевым элементом плана являлось предложение по созданию некой структуры национальной безопасности в виде нового по своему содержанию совета национальной безопасности - органа со скорее политико-формирующими и советническими, нежели исполнительскими функциями в следующем составе: президент страны (председатель), государственный секретарь,
военный министр, министры ВВС, ВМС и председатель совета ресурсов национальной безопасности. Помимо этого, предлагалось оставить ОКНШ в том виде, каком он функционировал в годы войны, и сформировать несколько малозначимых «объединенных» (межвидовых) советов и агентств.
В октябре 1945 года оба вида ВС внесли на официальное обсуждение в сенат свои во многом противоречащие друг другу предложения. Например, в тех из них, что поступили со стороны руководства сухопутных войск, содержалась идея о «компромиссной» системе подчинения руководителей видов ВС: с одной стороны, они подчиняются начальнику штаба вооруженных сил, но в то же время находятся на одной с ним ступени иерархической лестницы как члены «советнического» ОКНШ. С другой стороны, в соответствии с выдвинутыми предложениями, выделяется отдельная линия военного руководства группировками сухопутных войск на ТВ (ТВД), главнокомандующие (командующие) которыми непосредственно подчиняются начальнику штаба вооруженных сил, являющегося единственным лицом, оперативно «управляющим» главкомами. В ходе дебатов на заседании комитета генерал Эйзенхауэр уточнил некоторые позиции руководства сухопутных войск. Так, он заявил, что начальник штаба ВС должен быть «выведен из цепи руководства» по линии министр - начальники штабов видов - главнокомандующие на театрах военных действий и являться в качестве члена ОКНШ главным советником гражданского министра по военным вопросам.
В ноябре 1945 года президент Г. Трумэн направил в конгресс специальное послание, в котором поддержал предложение командования СВ относительно создания единого министерства обороны. Несмотря на это, министр ВМС Дж. Фор-рестол «продолжал сохранять оптимизм», поскольку назначенный на пост начальника штаба ВМС адмирал Честер Нимитц, наладив тесные контакты с начальником штаба сухопутных войск, ввязался в долгие дискуссии с последним относительно поиска компромиссных вариантов решения проблемы. 19 декабря 1945 года президент Трумэн вынес на обсуждение конгресса предложение о создании единого военного министерства, подчеркнув при этом, что «одним из самых существенных уроков, вынесенных из Второй мировой войны, является настоятельная необходимость объединения усилий на суше, море и в воздухе, как в рамках территории нашего государства, так и в любой части мира, где несут службу представители ВС США». В частности, он предложил сформировать министерство национальной обороны во главе с министром и его заместителями, возглавляющими департаменты СВ, ВВС и ВМС. В военно-морских силах остаются морская авиация и морская пехота как рода войск.
Сенатский комитет по делам ВМС в ходе слушаний, состоявшихся по предложению Трумэна весной и летом 1946 года, поддержал большинство идей президента. Однако военный министр Роберт Паттерсон и министр ВМС Форрестол так и не смогли устранить разногласия по четырем ключевым вопросам: единое военное министерство (СВ - «за», ВМС - «против»), три видовых департамента (СВ - «за», ВМС - «против»), авиация (СВ - за единый вид ВС с передачей некоторого количества сил и средств ВМС; ВМС - за обладание собственным родом войск в виде морской авиации), задачи МП. В июне 1946 года президент обозначил свой окончательный вариант плана: создание министерства национальной обороны, возглавляемое гражданским лицом - членом кабинета и тремя подчиненными ему видовыми министрами - не членами кабинета; формирование трех видов ВС; создание ВВС в качестве самостоятельного вида вооруженных сил с базовыми полномочиями при сохранении в ВМС морской авиации как рода войск; сохранение в составе ВМС морской пехоты в качестве рода войск. К осени 1946 года получил четкие очертания «блок» высокопоставленных военных, выступавших за достижение «неизбежной», как они подчеркивали, цели -«реальной объединенности» структур управления вооруженными силами, причем на всех уровнях. Неформально этот блок возглавил генерал Д. Эйзенхауэр. В сентябре того же года он направил в ОКНШ разработанный под его непосредственным руководством план объединенных командований, в котором были приведены границы ответственности, сформулированы задачи группировок вооруженных сил США (объединенных командований -ОК) во всех жизненно важных с точки зрения Соединенных Штатов на тот период регионах мира и обозначены контуры подчиненности видовых элементов этих командований с упором на единоначалие на оперативном уровне руководства ими. В декабре 1946 года президент Трумэн утвердил этот план, причем с учетом практически всех предложения Эйзенхауэра. В соответствии с данным планом каждое из объединенных командований должно было состоять из двух и более компонентов от различных видов ВС, возглавляться главнокомандующим в чине четырехзвездного генерала (адмирала), в функции которого входили бы прямые контакты с руководством видов по ряду вопросов: административным, МТО, боевой и оперативной подготовки. В помощь главкомам создавались объединенные штабы с представительством от всех видов ВС, компоненты которых были включены в ОК. Прерогативой же ОКНШ являлось назначение одного из руководителей видов ВС куратором-контролером ОК в случае проведения командованием какой-либо операции за рубежом. В целом утверждение указанного плана в американском военном истеблишменте было расценено как прорыв в направлении «объединенности» на оперативном уровне руководства ВС. И, что более важно, успех «блока» Эйзенхауэра в значительной степени содействовал проталкиванию идеи «объединенности» на стратегическом уровне.
26 февраля 1947 года после устранения разногласий между Паттерсоном и Форрестолом президент направил законопроект по данному вопросу в конгресс. После интенсивных и продолжительных слушаний 26 июля 1947 года законодательный орган утвердил предложения президента, которые вошли в известный «Закон о национальной безопасности» от 1947 года. Таким образом, был зафиксирован определенный компромисс. Самое главное, с точки зрения Эйзенхауэра, в соответствии с новым законом министр обороны страны как единый глава «национального военного истеблишмента», состоящего из трех исполнительных органов - видовых министерств, был поставлен над всеми видами вооруженных сил. Виды же ВС, в число которых теперь были включены и военно-воздушные силы, сохранили свою автономию. Весьма существенным, по мнению сторонников «объединенности», стал факт утверждения ОКНШ в качестве постоянного органа с организацией при нем объединенного штаба, включавшего 100 офицеров с равным представительством от всех видов ВС. Начальники штабов видов ВС наделялись полномочиями советников президента и министра обороны по военным вопросам, непосредственного участия в стратегическом планировании и претворении решений в данной области в жизнь, а также в создании объединенных командований в стратегически важных регионах.
Но несмотря на принятие этого закона, рассматривавшегося, как указывалось выше, в качестве «плода компромисса сухопутчиков и моряков», Эйзенхауэр и его команда продолжали выражать свое несогласие со многими положениями, вошедшими в него. Сама идея о том, что ОКНШ будет продолжать оставаться «скорее координирующим» органом, продолжала беспокоить генерала. Год спустя он вернулся к данному вопросу, направив Форрестолу соответствующий меморандум, сутью которого было напоминание о том, что принятый в 1947 году закон не есть «раз и навсегда замороженный документ» и что он с неизбежностью должен дополняться и уточняться. В ответ Форрестол, понимая, что в лице Эйзенхауэра он имеет серьезного противника, предпринял ряд шагов с целью «умиротворения» генерала и даже привлечения на свою сторону. Но тот оставался твердым приверженцем раз и навсегда избранного курса. В развитие своей позиции он выдвинул идею о назначении председателя ОКНШ, наделенного властными полномочиями и полностью независимого от руководителей видов ВС.
В августе 1949 года президент Трумэн подписал поправку к «Закону о национальной безопасности», в соответствии с которой расширялись полномочия министра обороны и председателя ОКНШ. Наиболее существенным было то, что отныне министры видов ВС теряли статус членов совета национальной безопасности со всеми вытекающими последствиями. Несмотря на рекомендацию относительно того, что именно председатель ОКНШ должен быть главным советником президента и министра обороны по военным вопросам, конгресс наделил такими полномочиями не председателя, а начальников штабов видов и расширил состав объединенного штаба до 210 человек. В апреле 1948 года, через два месяца после того, как Эйзенхауэр оставил пост начальника штаба сухопутных войск, было подписано так называемое соглашение в Ки-Уэст, которое в некоторой степени сгладило трения между главкомами ОК и командующими компонентами этих командований от видов ВС. В соответствии с данным соглашением оставалось в силе ранее принятое решение о том, что в случае осуществления каким-либо ОК операции за рубежом один из начальников штабов видов ВС будет «курировать» эту операцию. Кроме того, министру обороны запрещалось вмешиваться в вопросы боевого применения видовых компонентов, выделенных в ОК. значительно сокращались функции видовых министерств, но вместе с тем расширялись полномочия начальников штабов видов в данной области.
С назначением в 1951 году генерала Эйзенхауэра верховным главнокомандующим ОВС НАТО в Европе сторонники «традиционализма» в военной сфере (они же противники «объединенности») в Вашингтоне воспряли духом. С этого момента практически все попытки углубить и развить данный процесс пресекались законодательной и исполнительной ветвями власти США. Выиграв президентские выборы и заняв в январе 1953 года высший государственный пост, Эйзенхауэр смог вернуться к реализации своей идеи. К этому времени он уже приобрел значительный опыт борьбы со своими оппонентами. Прежде всего он стал уделять большее внимание гражданскому контролю за военными, в значительной степени ослабленному в период войны в Корее (1950 - 1953). Уже в феврале 1953 года президент сформировал так называемый комитет Рокфеллера с целью разработать рекомендации по реорганизации министерства обороны, которые оперативно были подготовлены и представлены администрации. В частности, предполагалось исключить начальников штабов видов ВС из цепочки непосредственного руководства войсками на ТВД и превратить ОКНШ в действительно планирующий и советнический орган. Вместе с тем возникала определенная проблема - создавалось впечатление, что единственным путем разрыва «эгоистических» связей начальников штабов - членов ОКНШ со своими видами ВС является создание чего-то наподобие иерархической модели генерального штаба. Занимая соответствующие должности в данном штабе, замыкающемся на министра обороны, руководство видов ВС неизбежно служило бы и работало в интересах не своих видов, а вооруженных сил в целом. Многие же влиятельные американские политики придерживались прямо противоположной позиции. Они выступали за полное разделение оперативных и административных функций руководства, то есть против превращения ОКНШ в ГШ. В качестве одного из компромиссов рассматривалось усиление позиций председателя ОКНШ путем придания этому органу функций штаба при министре обороны. Эйзенхауэр полагал, что председатель ОКНШ может быть единственным должностным лицом, ответственным за работу комитета начальников штабов, в связи с чем он единолично подбирает и утверждает кандидатуры генералов и офицеров для работы в штабе при комитете. Кроме того, он дал указание министру обороны пересмотреть соглашение в Ки-Уэст с точки зрения определения министерства обороны в качестве «органа, управляющего ОК». По его мнению, «линия управления главкомами ОК должна идти от президента через министра обороны - гражданского лица». И в октябре 1953 года было отдано соответствующее распоряжение.
Тем не менее трения между сторонниками и противниками «объединенности» так до конца и не были устранены. Следующий всплеск бурного обсуждения по данному вопросу произошел в ходе развернувшейся дискуссии по более широкому кругу проблем национальной безопасности, связанный с запуском Советским Союзом первого искусственного спутника Земли в октябре 1957 года.
Эйзенхауэр по-прежнему считал, что «современная война не может вестись одним видом вооруженных сил» и что «время на реальную реорганизацию управления ВС было бездарно потеряно», хотя и «было много сделано с точки зрения усиления полномочий министра обороны». На этот раз он и его сторонники сосредоточили свое внимание на упорядочении руководства группировками войск на ТВ (ТВД). По личному предложению президента было решено вернуться к опыту Второй мировой войны в Европе, где якобы было обеспечено единство управления всеми видовыми компонентами американских вооруженных сил. В связи с этим Эйзенхауэр подчеркнул: «Очевидно, что видовые министры и начальники штабов видов должны быть полностью устранены из цепочки руководства ОК». Но при этом усиливалась роль видов ВС по тыловому обеспечению боевой и оперативной подготовки компонентов объединенных командований. Наряду с этим и как следствие предпринятых шагов по усилению «объединенности» в сфере ОК с неизбежностью вставал вопрос о некоторых изменениях в ОКНШ. Так, в качестве одного из предложений, направленных в конгресс, констатировалась необходимость замкнуть первых заместителей начальников штабов видов ВС «непосредственно и в первую очередь» на работу в интересах этого комитета. И, самое главное, Эйзенхауэр предложил некоторую реорганизацию структуры объединенного штаба с целью формирования в его рамках новых управлений, что облегчило бы оперативную связь и совместную работу с аналогичными управлениями (отделами) в штабах объединенных командований.
Для того чтобы обеспечить принятие его предложений, президент лично с мая по июль 1958 года провел лоббистскую кампанию в конгрессе, неоднократно встречаясь с влиятельными сенаторами и конгрессменами, убеждая их в необходимости дальнейшего углубления процесса «объединенности». Благодаря этому законодатели в целом поддержали предложения Эйзенхауэра, но с некоторыми оговорками. Так, в соответствии с принятым законом председатель ОКНШ имел теперь право лично подбирать офицеров в объединенный штаб, но после «консультаций» с членами комитета; руководить этим штабом только «от лица» всего комитета. Кроме того, за видовыми министрами и начальниками штабов видов ВС сохранялось право прямого доступа в конгресс со своими предложениями и идеями. Штат сотрудников объединенного штаба был увеличен до 400 офицеров.
Однако самым главным достижением, по оценке Эйзенхауэра, было то, что он как президент мог напрямую через министра обороны и «при учете рекомендаций ОКНШ» учреждать объединенные командования, ставить им задачи и утверждать их структуру и состав входящих в них сил и средств. В свою очередь, главкомы ОК должны были лично отвечать перед президентом и министром обороны за выполнение поставленных перед ними задач. Помимо этого, закон наделил главкомов ОК функциями «полного оперативного руководства» выделенными по указанию президента в их распоряжение видовыми компонентами войск. На министров всех видов ВС возлагалась полная ответственность за подготовку и обеспечение переданных в ОК компонентов. 6 августа 1958 года «Закон о реорганизации министерства обороны» был подписан президентом Эйзенхауэром, что, как в тот период казалось, положило конец его многолетней персональной борьбе за углубление процесса «объединенности», естественно, в пользу президента.
Между тем многие проблемы все еще не были решены: аппарат министра обороны не реорганизован под обозначенную цель «полной интеграции возможностей видов ВС для их реализации в рамках объединенных командований»; ОКНШ в недостаточной степени реорганизован таким образом, чтобы олицетворять собой «действительно объединенный орган руководства всеми ВС».
Прошло еще 28 лет в непрерывной борьбе между сторонниками и противниками «объединенности», прежде чем в 1986 году был принят закон в данной области, получивший название по имени его разработчиков - закон Голдуотера-Николса.
Очередные предложения сторонников «объединенности», выдвинутые в качестве предложений по реорганизации ОКНШ в начале 80-х годов, встревожили «традиционалистов», которые в 1982 году на слушаниях в комитете по делам вооруженных сил палаты представителей заявили, что «в случае реализации этих предложений вместо ОКНШ будет создан генеральный штаб, что является абсолютно неприемлемым». Практически все радикальные предложения сторонников углубления «объединенности» отвергались. Но вместе с тем законодатели были вынуж-
дены отдельно заняться этой проблемой. Они, в частности, выявили «крупные недостатки и просчеты», допущенные Белым домом, начиная с администрации Дж. Кеннеди и до начала 80-х годов (администрации Дж. Картера), в деле претворения в жизнь законов и поправок к ним от 1947, 1949, 1953 и 1958 годов, касавшихся реорганизации управления «военной машины» страны. Именно поэтому к 1986 году был подготовлен и в том же году принят новый, упомянутый выше закон, который не только вновь обозначил приоритеты углубления процесса «объединенности», но и внес некоторые новшества в его реализацию. Так, председатель ОКНШ наделялся полномочиями главного военного советника президента, вводилась должность заместителя председателя ОКНШ, учреждалась система подготовки кадров для службы и работы в межвидовых (объединенных) штабах, учреждениях и других органах. Но при всем при этом сохранялся фундаментальный принцип руководства ВС США - разделение административной и оперативной ветвей управления.
За прошедшие с принятия очередного закона о реорганизации военного управления 15 лет американская система командования вооруженными силами претерпела ряд изменений. Но взятый в середине 40-х годов курс на углубление процесса «объединенности» продолжает осуществляться. В рамках его реализации были созданы система объединенной оперативной и боевой подготовки, система «Единых (объединенных) уставов», а также комплекс «объединенных экспериментов (научно-исследовательских учений), Атлантическое объединенное командование было реорганизовано в Объединенное командование единых (объединенных) сил. Однако данный процесс протекает не так гладко, как хотелось бы его сторонникам (из числа военных и законодателей), а с определенными замедлениями и даже откатами назад. И все же этот процесс идет. Более того, он уже охватил и другие государства, управление вооруженными силами в которых строится, как и в США, по так называемой англо-саксонской модели.
ЗВО №1 2002 с 2-8
Другие материалы по теме
Смотрите также
|
