Роль и место Сухопутных войск в обеспечении внутренней безопасности США

Полковник Ю. Мгимов,
подполковник Н. Балуков, к в н

Механизм задействования всех военных структур в области обеспечения внутренней безопасности (ОВБ), в том числе в контртеррористической деятельности, представляет собой сложный, комплексный процесс, охватывающий три основные области: законодательно-правовое обоснование (формирование соответствующей нормативно-правовой базы), организационное оформление и практическое решение задач ОВБ воинскими формированиями. Каждая область имеет свои особенности, но их общей и исходной основой является наличие нормативно-правовой базы. Она включает общую концепцию построения системы правового регулирования применения вооруженных сил и сухопутных войск (ВС и СВ), а также конкретные положения соответствующих законов и подзаконных актов.
Правовая регламентация применения СВ в интересах обеспечения внутренней безопасности. Изучение американского опыта показывает, что главной методологической и документально-юридической основой общей концепции правового регулирования использования военных структур (и резервных компонентов СВ в частности) для обеспечения решения задач внутренней безопасности является соответственно системный подход и пакет целевых нормативно-правовых документов. Системный подход означает:
-рассмотрение механизма и процесса привлечения ВС как системы с иерархической структурой, взаимосвязанной с другими структурами, прежде всего с министерством внутренней безопасности, а также с чисто правовыми ведомствами (министерством юстиции, военно-юридической службой МО и т. д.);
- принятие решений по правовому обоснованию использования ВС на основе комплексной оценки и учета наиболее важных факторов: экономических, политических, собственно военных,
международно-правовых, социально-психологических и других;
- многовариантный подход к решению практических задач и выбор оптимального по критерию «стоимость/эффективность», обеспечивающего наилучшие конечные результаты при минимальных затратах;
- участие в процессе разработки нормативно-правовой базы и ее реализации ряда соответствующих организационно-правовых органов и должностных лиц на всех уровнях государственного управления и руководства ВС при их взаимодействии и координации в правовом поле.
Пакет целевых нормативно-правовых документов, используемых для правового регулирования по применению вооруженных сил США при решении задач обеспечения внутренней безопасности и касающихся прежде всего борьбы с терроризмом, состоит, по мнению американских специалистов-правоведов, из трех основных блоков: концептуально-установочные документы, федеральные законы, в том числе по ВС, и подзаконные акты.
К числу первых относятся «Стратегия национальной безопасности», на основе которой разработаны «Стратегия национальной обороны» и «Национальная военная стратегия», под каждую из наиболее опасных существующих и перспективных угроз: «... внутренней безопасности», «...борьбы с терроризмом», «...по обеспечению безопасности кибер-пространства», «...физической защиты критических инфраструктур и ключевых объектов», «...борьбы с оружием массового поражения» и другие.
К числу концептуально-установочных документов, регламентирующих наряду с другими вопросами применение ВС в области борьбы с терроризмом для ОВБ, относятся также исполнительные указы (директивы) президента и совета национальной безопасности (после утверждения главой государства): Директивы HSPD-1 «Организация и функционирование совета внутренней безопасности» (октябрь 2001 года), HSPD-2 «Борьба с терроризмом и иммиграционная политика» (октябрь 2001-го), HSPD-4 «Национальная стратегия борьбы с оружием массового поражения» (декабрь 2002-го), HSPD-7 «Приоритетность и защита критических элементов инфраструктуры» (декабрь 2003-го), HSPD-8 «Национальная готовность» (декабрь 2003-го) и другие.
По оценке американских экспертов, вышеупомянутый блок документов является военно-теоретической и практической базой для формирования правовых основ использования ВС с целью обеспечения национальной безопасности, включая внутреннюю.
Блок федеральных законов США включает следующие документы юридического характера: «Об антитерроризме и эффективности применения смертного приговора» и «О защите от оружия массового поражения» (1996), «О внутренней безопасности» (2002), «Об использовании СВ и ВВС в целях правоохранения», Тома 10 «Вооруженные силы» и 32 «Национальная гвардия» Свода законов США, закон Стэффорда и другие. Эти юридические документы расширили правовые возможности соответствующих структур страны по пресечению, преследованию и расследованию террористических акций путем разработки и применения новых инструментов обнаружения и предотвращения деятельности террористических сетей, в том числе на территории Соединенных Штатов. Они также позволили устранить большинство юридических барьеров, затруднявших координацию действий военных, разведывательных и здравоохранительных структур в их усилиях по обеспечению внутренней безопасности страны. Кроме того, вышеупомянутые законы расширили нормативно-правовые аспекты применения новых технологий по предотвращению террористических действий в современных условиях и в перспективе.
В качестве подзаконных актов, обязательных к исполнению, выступают директивы МО, председателя комитета начальников штабов и министров видов ВС, а также соответствующие уставы, наставления, инструкции.
Наиболее важными из них для правового регулирования привлечения ВС к решению задач по ОВБ являются директивы министра обороны США №2000.12 «Антитеррористическая программа МО США» (2003), № 3025.15 «Об оказании военной помощи гражданским органам власти», № 3150.8 «Действия МО по реагированию на радиологические инциденты», полевые уставы СВ FM 3-0 (2001) «Основы ведения операций (боевых действий)», FM 3-19.15 «Гражданские беспорядки», FM3-07.7 «Внутригосударственные операции» и другие документы.
Дополнительным источником правовой базы применения военных структур внутри страны является законодательство штатов, регулирующих вопросы подготовки, МТО и привлечения формирований национальной гвардии, находящихся в подчинении губернаторов штатов.
Вышеупомянутые пакеты целевых юридических документов содержат конкретные нормативно-правовые положения, определяющие и регулирующие правовые аспекты применения ВС в целях обеспечения внутренней безопасности США. При этом они увязаны с теми операциями вооруженных сил на континентальной части страны, которые получили официальное наименование «внутригосударственных» (Domestic Support Operations). Как отмечает ряд американских специалистов, в современных условиях последние фактически являются операциями по ОВБ, так как предусматривают «официальное задействование материальных и людских ресурсов для оказания содействия в обеспечении внутренних потребностей государства». К числу подобных мероприятий относятся прежде всего операции по борьбе с терроризмом, гражданскими беспорядками, по ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф, а также оказание военной помощи гражданским властным (правоохранительным) структурам*.
Организация и практика решения задач ОВБ сухопутными войсками США. На основе анализа взглядов военно-политического руководства США при определении места сухопутных войск в обеспечении национальной безопасности установлены два основных блока задач, решаемых ими. Это реагирование на угрозы интересам страны за рубежом и обеспечение внутренней безопасности.
Применение СВ за пределами национальной территории предусмотрено при любой военно-стратегической обстановке: как в военное, так и мирное время. Причем оно может носить различный характер, а практические мероприятия будут осуществляться и регулярными, и резервными силами. Что же касается выполнения задач внутри страны, то это является преимущественно сферой ответственности резервных компонентов, а именно национальной гвардии (НГ), что определено законодательно, в частности законом «Posse Comitatus Act» (Том 18 Свода законов США), регламентирующим использование вооруженной силы на территории США.
Сухопутные войска национальной гвардии США. Находящиеся под контролем губернаторов штатов в мирное время формирования НГ расположены более чем в 3 000 населенных пунктов 50 штатов и в федеральном округе Колумбия, а также на о. Пуэрто-Рико, Виргинских о-вах и о. Гуам. Подобная дислокация позволяет сочетать военную службу с карьерным ростом в гражданском секторе и, кроме того, немедленно реагировать на возникающие угрозы на территории США.
В случае использования СВ НГ в рамках штатов в целях ОВБ они не напрямую оперативно подчинены министерству обороны или объединенному командованию (ОК) в зоне Северной Америки и применяются по указанию губернатора. При этом СВ НГ являются первой военной структурой, которая реагирует на возникшую чрезвычайную ситуацию, в том числе на теракт, в рамках своего штата. Однако, в связи с тем что при необходимости личный состав национальной гвардии может быть призван в регулярные войска в интересах ОВБ, СВ НГ рассматриваются как стратегический резерв ВС, и это учитывается как комитетом начальников штабов, так и ОК в зоне Северной Америки и зоне Тихого океана, прежде всего при планировании действий и мероприятий по решению задач ОВБ федерального уровня. В связи с этим штаб ОК в зоне Северной Америки организует взаимодействие с бюро национальной гвардии (БНГ) через своего представителя. Кроме того, через этот орган вышеупомянутое командование координирует соответствующие мероприятия в области ОВБ со штабами генерал-адъютантской службы в штатах, в том числе по таким вопросам, как планирование действий, обеспечение ситуационной осведомленности о степени вовлеченности сил НГ и их возможностях, а также по ряду других.
Значение НГ повышается и в связи с возросшей угрозой использования ОМП террористами на территории США. Соответственно на базе НГ создаются специализированные группы поддержки гражданских структур в условиях применения такого оружия. Их штабы должны быть немедленно развернуты в районе, где возникла чрезвычайная ситуация с использованием ОМП, смогут оценить создавшуюся обстановку и оказать поддержку должностному лицу, ответственному за управление и ликвидацию инцидента, а также необходимую помощь местным, отдельным штатам и федеральным структурам, отвечающим за реагирование на террористические атаки с применением ОМП. Впервые такие группы были созданы по решению конгресса еще в 1998 году. В настоящее время их насчитывается 32. Всего планируется сформировать 55 подобных групп.
Особенно перспективно применение НГ США в таких актуальных и наиболее отработанных направлениях обеспечения внутренней безопасности, как оказание помощи гражданским властям при возникновении стихийных и техногенных бедствий, борьба с терроризмом и наркобизнесом, противоракетная оборона.
Оказание помощи гражданским властям. Эта задача решается военными структурами США на всем протяжении их существования, но с начала 90-х годов применение воинских формирований в этих целях приобрело значительно более широкие масштабы. Это было обусловлено окончанием «холодной войны» и пересмотром внешних и внутренних приоритетов Соединенных Штатов, что позволило расширить рамки использования потенциала вооруженных сил для решения задач во всем спектре действий в особых условиях мирного времени.
Американское военно-политическое руководство выделяет четыре основных направления деятельности, где помощь гражданским властям со стороны НГ представляется наиболее значимой и эффективной. Это ликвидация последствий стихийных бедствий и производственных аварий, недопущение или возмещение экологического ущерба, поддержание либо восстановление правопорядка и законности, реализация гражданских проектов социально-экономического назначения и других. Деятельность в рамках трех первых направлений, как правило, носит характер чрезвычайных мер. При этом поддержка гражанских правоохранительных органов силами и средствами военного ведомства охватывает такие жизненно важные для общества сферы, как борьба с терроризмом, воспрепятствование распространению наркотиков, обеспечение общественной безопасности, подавление гражданских беспорядков и другие.
В тех случаях, когда возникает необходимость в оказании помощи гражданским властям со стороны военных структур, первыми, как правило, задействуются части и подразделения сухопутных войск национальной гвардии. Считается, что эти войска располагают развитой структурой боевого и тылового обеспечения, что делает их наиболее технически оснащенными и подготовленными к действиям в условиях различных аварий, катастроф и т. п. Согласно статистике последних лет, наиболее распространенной причиной привлечения НГ для оказания помощи гражданским властям являются стихийные бедствия. С ними сопоставимы в совокупности производственные аварии и экологические катастрофы. К ликвидации же гражданских беспорядков части и подразделения национальной гвардии привлекаются в 6-7 раз реже, что во многом объясняется различием в частоте возникновения указанных чрезвычайных условий.
При оказании помощи местным органам исполнительной власти или соответствующим властным структурам отдельных штатов формирования НГ штата будут задействованы после того, как имеющиеся в их распоряжении ресурсы (пожарная служба, правоохранительные органы и другие) израсходованы или когда предварительная оценка масштаба бедствия свидетельствует о том, что руководство штата не в состоянии локализовать его последствия без дополнительной помощи извне.
При использовании национальной гвардии в кризисной ситуации губернатор делегирует функции по оперативному управлению ее частями и подразделениями генерал-адъютанту штата. Последний через свой штаб определит численный состав и структуру выделяемых сил и обеспечит скоординированную реализацию планов действий в чрезвычайных условиях, которые имеются в большинстве штатов.
Если же потребуется помощь в масштабах нескольких штатов или будет необходима на федеральном уровне, использование воинских формирований будет оформлено исполнительным указом президента. Для решения задач в рассматриваемой области по его распоряжению могут привлекаться как регулярные войска, так и их резервные компоненты, численность и состав которых будут зависеть от реально существующих потребностей. Части и подразделения резерва при этом предварительно переводятся в состав регулярных войск.
Борьба с терроризмом и наркобизнесом. По взглядам ВПР США, рост терроризма, особенно международного, а также интенсивное поступление в страну наркотиков из-за рубежа и связанные с этими явлениями насилие, международная нестабильность и возникновение внутренней напряженности представляют возрастающую угрозу национальной безопасности Соединенных Штатов.
В связи с этим при тесном взаимодействии с государственным департаментом и другими ведущими федеральными ведомствами, прежде всего министерством юстиции и ФБР, МО в рамках «Программы правительства США по борьбе с терроризмом», Закона о борьбе с терроризмом (1996), «Национальной стратегии контроля над наркотиками» (2003), «Национальной стратегии борьбы с терроризмом» (2003), «Национальной стратегии внутренней безопасности» (2003) и других
документов обеспечивает решение целого комплекса задач по воспрещению террористических акций и противодействию нелегальному обороту наркотиков.
ВПР США в перспективе рассматривает необходимость привлечения военных структур для повышения эффективности борьбы с наркобизнесом. При этом наиболее активная и важная роль отводится СВ НГ, на которые возлагается решение комплекса конкретных задач по борьбе с наркобизнесом.
Министерство сухопутных войск является головным исполнителем МО в решении задачи обнаружения и мониторинга наземного, воздушного и морского транзита нелегальных наркотиков в США. Необходимо подчеркнуть, что проведение конкретных оперативных мероприятий по захвату или аресту подозреваемых и контрабанды возлагается на гражданские правоохранительные органы.
В соответствии с требованиями основных нормативно-правовых документов ВС США по участию резервных компонентов в операциях по борьбе с наркобизнесом на НГ в настоящее время, а также на перспективу возложено решение следующих задач: наземная и воздушная разведка, наземное (в том числе с использованием РЛС) и воздушное наблюдение, обеспечение наземного и воздушного транспорта, инженерное, тыловое, информационное, ремонтно-техническое и административное обеспечение, изоляция района проведения операций, координация действий, взаимодействие и связь, а также разработка и реализация программ подготовки (обучения)специалистов, в том числе для гражданских правоохранительных органов (включая иностранные).
Учитывая возрастающую, по мнению американских военных специалистов, угрозу территории, населению и инфраструктуре страны, НГ должна играть все большую роль в решении внутригосударственных задач.
В частности, в рамках НГ планируется создание специализированных сил быстрого реагирования в каждом штате в целях ОВБ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, включая теракты. Кроме того, предполагается формирование так называемых пакетов сил по оказанию взаимной помощи в чрезвычайных ситуациях (Emergency Mutual Assistance Compacts). Они предназначены для быстрой переброски собственных сил и средств из одного штата в другой в случае возникновения кризисных ситуаций. Следует отметить, что все штаты, кроме Калифорнии, ратифицировали соответствующее соглашение.
Резерв армии также реорганизуется в целях более оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации на территории США или за рубежом. Предусматривается, что выделенные части будут иметь статус развертывания в течение 96-120 ч на период шесть-девять месяцев.
Ряд представителей военного руководства США выдвигают идею создания новых батальонов поддержки гражданских структур (Civil Support Battalions) в десяти районах страны, объединяющих ряд штатов. Предполагается сформировать 10 подобных батальонов численностью около 900 человек со временем развертывания 18 ч после получения приказа. В случае широкомасштабного инцидента они могут быть усилены другими частями НГ данного штата, а также батальонами из других штатов. Эти подразделения будут находиться под командованием генерал-адъютанта штата дислокации, а при возможной федерализации, согласно тому 10 «Вооруженные силы» Свода законов США, их переподчинят ОК в зоне Северной Америки.
Наряду с вышеупомянутыми формированиями НГ в перспективе планируется создать специализированный контингент обеспечения из резерва армии в целях реагирования на чрезвычайные ситуации в различных районах США.
Вероятная численность контингента свыше 7,5 тыс. человек, причем резервисты не будут находиться в статусе регулярных войск, но в интересах ОВБ они могут быть призваны по ускоренной схеме (в течение не более 7 сут). В этом случае вышеуказанный контингент переходит в подчинение ОК в зоне Северной Америки.

Эти организационные мероприятия в НГ и резерве армии вызвали неоднозначную реакцию руководства ВС США. В частности, МО в целом относится к ним отрицательно, считая, что для решения задач ОВБ достаточно наличия в каждом штате специализированных групп поддержки гражданских структур при чрезвычайных ситуациях с применением ОМП из состава НГ и системы офицеров связи по вопросам готовности к действиям в чрезвычайных ситуациях. Между тем бюро национальной гвардии со своей стороны выражает сомнение в позиции МО, поскольку указанные группы предназначены главным образом для развертывания и использования за рубежом, а не на территории страны.
В целом применение резервных компонентов (РК) СВ для обеспечения внутренней безопасности находится в общем русле такого применения РК ВС, но имеет ряд особенностей. Специфика задействования резервных сил сухопутных войск определяется наличием больших, чем в других видах вооруженных сил, возможностей как в плане личного состава, так и материально-технического и ресурсного обеспечения. Необходимым условием своевременного и запланированного применения РК остается их соответствие требованиям и нормативам мобилизационного развертывания, поскольку временные задержки в развертывании этого компонента в случае возникновения чрезвычайной ситуации внутри страны могут повлечь тяжелые, невосполнимые последствия.
Особенности организации и практики решения задач ОВБ США с привлечением военных структур наиболее четко отражаются в деятельности в первую очередь таких структур, как ОК в зоне Северной Америки, СВ и НГ, система ВКО и БОХР. Каждая из них решает задачи по ОВБ в рамках определенных им полномочий. В частности, в связи с возрастанием воздушной террористической угрозы ВПР США сосредоточило внимание на совершенствовании системы ВКО и развертывания национальной системы ПРО.

ЗВО №1 2006

• Военные аспекты избирательной системы в США (1993)
• Нормативно-правовые аспекты закрытия и перепрофилирования военных объектов США (2001)
• Правовая регламентация применения Сухопутных войск США в борьбе с наркобизнесом (2003)
• Правовые основы применения ВС США в целях обеспечения внутренней безопасности страны (2004)
• Нормативно-правовые аспекты дисциплинарной практики в ВС США (2004)
• Некоторые аспекты совершенствования резервных компонентов СВ США в современных условиях (2001)
• Особенности применения резервных компонентов СВ США ч1 (2002)
• Вооружённые силы США в борьбе с наркобизнесом (2004)
• Женщины–военнослужащие в США (1993)
• Социально-психологические аспекты преступности американских военнослужащих в Японии и Республике Корея (2006)