|
Нормативно-правовые аспекты закрытия и перепрофилирования военных объектов США
Полковник Ю. Мгимов
По взглядам американских специалистов-правоведов, разработка нормативно-правовых основ и организация закрытия (перепрофилирования) военных объектов США как на континентальной части, так и за рубежом предполагает обязательное соблюдение нормативно-правовых положений и требований общегосударственного (гражданского) и военного законодательства, юридически зафиксированных в комплексе законов и подзаконных актов (Свод законов США, Свод федеральных законоположений, директивы федеральных министерств и ведомств, уставы и наставления ВС и другие), а также обеспечение прав человека (военнослужащих и гражданского персонала ВС США) в ходе подготовительной и практической деятельности соответствующих структур по закрытию военных объектов.
Конкретная нормативно-правовая база закрытия военных объектов в настоящее время включает следующие основные юридические документы: Титул 10 «Вооруженные силы» Свода законов США, Титул 32 «Национальная оборона» Свода федеральных законоположений и специализированные законы, принятые конгрессом в 1988 и 1990 годах: «О закрытии и перепрофилировании военных объектов» (Defense Base Closure and Realignment Act): законы NN P.L.I00-526 и P.L.101-510 соответственно с дополнениями, внесенными в период с 1992 по 1995 год.
Анализ содержания вышеуказанных документов позволяет выделить основные направления нормативно-правовой регламентации процесса подготовки и осуществления закрытия военных объектов: унификация и стандартизация используемого единого понятийного аппарата; общие нормативно-правовые положения и требования; регламентация организационно-функциональных, а также финансово-экономических аспектов; нормативно-правовые основы (процедуры) процесса (механизма) закрытия и перепрофилирования военных объектов; регламентация закрытия военных объектов США на иностранной территории.
Каждое из вышеуказанных направлений содержит конкретные юридические положения и требования, составляющие нормативно-правовую базу.
Унификация и стандартизация единого понятийного аппарата. Этот аспект нормативно-правовой базы закрытия военных объектов отражается в представлении и раскрытии в вышеуказанных юридических документах (законах) наиболее важных с точки зрения правового толкования терминов и понятий, используемых в процессе подготовки и осуществления закрытия военных объектов как на континентальной части США, так и за ее пределами. В частности, в этих документах определяются такие основные понятия, как «военный объект», «перепрофилирование военного объекта», «закрытие военного объекта», «план закрытия и перепрофилирования военных объектов», «специализированный финансовый счет» и другие.
По оценке американских специалистов, такой подход позволяет избежать разночтений и облегчает единое понимание сложных и специфических терминов и понятий, особенно в ходе взаимодействия с руководящими структурами различного уровня и при разработке единых рекомендаций по закрытию и перепрофилированию военных объектов.
Общие нормативно-правовые положения и требования:
- Правом принятия решения по закрытию (перепрофилированию) военных объектов обладают президент США, министр обороны и министры видов ВС при взаимодействии с конгрессом, а также с заинтересованными федеральными и местными (в штатах) властными структурами (губернаторы и их соответствующий аппарат).
- Действие законодательных норы и положений, определяющих механизм закрытия любого военного объекта, прекращается в следующих случаях: требуемое сокращение гражданского персонала объекта составляет более 1 000 человек или свыше 50 проц. его общей численности.
- Закрытие военных объектов может быть осуществлено по решению президента в интересах обеспечения национальной безопасности или срочной военной необходимости (при кризисной ситуации). В этом случае конгресс уведомляется президентом и действие ограничивающих правовых норм прекращается.
- Министр обороны (министры видов ВС) уведомляет соответствующие комитеты конгресса о планируемом закрытии военных объектов как части их ежегодных запросов на ассигнования. При этом представляется стратегическая, оперативная, бюджетно-финансовая и экономическая оценка (обоснование), а также оценка состояния окружающей среды.
- В целях обеспечения четкого механизма своевременного и обоснованного закрытия военных объектов на территории США создается независимая президентская комиссия по рассмотрению и принятию соответствующего решения по рекомендациям (перечню военных объектов, планируемых к закрытию) министра обороны (министров видов ВС).
Срок деятельности комиссии может составлять от двух до пяти лет с временными этапами решения определенной группы задач:
- в случае утверждения конгрессом решения по закрытию военных объектов (перечня) и соответствующих ассигнований, последние могут быть использованы министерством обороны только в этих целях;
- в интересах поддержания необходимого уровня состояния или восстановления окружающей среды (в случае ее нарушения) в районе (месте) дислокации закрываемого объекта или на его территории министерство обороны и другие участвующие стороны руководствуются нормативно-правовыми положениями и требованиями общефедерального закона «О национальной политике в области охраны окружающей среды» (National Environmental Policy Act), принятого в 1969 году, с учетом последующих дополнений и новых законов (Титул 42 Свода законов США, разделы 4321, 9620). Положения этих законов имеют юридическую силу только на этапе реализации принятого решения на закрытие или перепрофилирование военных объектов.
Как отмечают американские правоведы, одним из важных общих положений вышеуказанных юридических документов применительно к проблеме закрытия военных объектов является требование создания оперативной группы по реагированию на нарушения экологии окружающей среды (Environmental Response Task Force) с целью ее защиты и восстановления в районе дислокации закрываемого объекта или на его территории. В состав группы должны входить следующие должностные лица: министр обороны (глава), министр юстиции (он же генеральный прокурор), начальник администрации общих служб федерального правительства, директор агентства по защите окружающей среды, начальник инженерных войск армии США, представители управлений защиты окружающей среды и юстиции штата, где дислоцирован военный объект, а также представитель общественной организации по охране окружающей среды, назначенный спикером палаты представителей конгресса (закон «О закрытии и перепрофилировании военных объектов» от 5 ноября 1990 года, раздел 2993).
Регламентация организационно-функциональных аспектов. Главными субъектами правовой регламентации организации и функционирования механизма закрытия и перепрофилирования военных объектов являются: президент, конгресс, министерство обороны, специальная комиссия, а также соответствующие федеральные и местные властные структуры. Каждый из этих субъектов наделен определенными правовыми и функциональными полномочиями в рассматриваемой области.
Президент:
- назначает членов специальной комиссии по закрытию военных объектов по рекомендации и с последующим утверждением конгрессом;
- в ходе отбора кандидатов в состав комиссии с последующим утверждением сенатом проводит консультации с лидером большинства сената и со спикером палаты представителей по четырем кандидатурам, а также с лидерами меньшинства сената и палаты представителей по двум и двух кандидатов назначает сам;
- представляет конгрессу одновременно весь состав комиссии и назначает председателя из числа ее членов;
- рассматривает в течение 15 дней прошедшие через конгресс рекомендации комиссии по перечню военных объектов, подлежащих закрытию, и принимает соответствующее решение: утверждает его или отклоняет в целом (в последнем случае перечень снова направляется в конгресс или комиссию с обоснованием решения президента).
Необходимо отметить, что президент может воспользоваться правом вето.
Конгресс:
- участвует в порядке взаимодействия и утверждающей инстанции в формировании президентской комиссии по закрытию и перепрофилированию военных объектов;
- рассматривает итоговый доклад (рекомендации) комиссии, принимает соответствующее решение, которое передает на окончательное рассмотрение и утверждение президенту. В зависимости от его решения вносит коррективы и дополнения с уведомлением комиссии и министра обороны.
Комиссия:
- детально рассматривает в открытых слушаниях военно-стратегические, оперативные, экономические и бюджетно-финансовые аспекты (обоснование) рекомендаций министра обороны (перечень военных объектов, подлежащих закрытию) и в случае положительной оценки представляет непосредственно президенту*, направляя копию в соответствующие комитеты конгресса для последующего рассмотрения;
- имеет право вносить коррективы в рекомендации министра обороны, если считает, что они значительно отличаются от содержания и структуры «шестилетней программы строительства и развития вооруженных сил США» (основной итоговый документ объединенной системы стратегического планирования ВС);
- в лице председателя может потребовать от любого федерального министерства (ведомства, учреждения и т. д.) выделения персонала, необходимого для обеспечения своей работы.
Министр обороны выступает в качестве субъекта-инициатора и исполнителя процедуры закрытия (перепрофилирования) военных объектов. В связи с этим он выполняет следующие задачи:
- взаимодействует с Комитетом начальников штабов, министрами видов ВС, конгрессом и заинтересованными федеральными министерствами (ведомствами, учреждениями и другими организациями);
- направляет в военные комитеты конгресса план-график закрытия военных объектов, расчет полных расходов и экономии средств (по временным периодам) и оценку состояния окружающей среды как составную часть бюджетной заявки на каждый финансовый год;
- разрабатывает критерии обоснования закрытия военных объектов (военные, экономические, финансовые и другие) и на их базе рекомендации и конкретный перечень предполагаемых военных объектов, подлежащих закрытию;
- проводит инвентаризацию собственности (военного и гражданского имущества) военных объектов, определяет ее вид и категории, разрабатывает нормы и процедуру ее передачи (продажи) и выполняет другие функции после принятия президентом и конгрессом положительного решения о закрытии военных объектов;
- осуществляет действия по практической реализации принятого решения на закрытие военных объектов, в частности принимает меры по восстановлению окружающей среды (при необходимости), обеспечивает помощь в трудоустройстве гражданского персонала, работающего на закрываемом военном объекте, и т. п.;
- не имеет права на закрытие или перепрофилирование любого военного объекта, если по соответствующему решению президента не принята совместная резолюция обеих палат конгресса США;
- передает информацию, связанную с закрытием военных объектов, заинтересованному органу (ведомству), включая конгресс и специальную комиссию по их требованию, причем в течение строго определенного периода времени (например, для комитетов конгресса в течение суток).
Федеральные и местные властные структуры, действующие (или привлекаемые) в процессе подготовки и закрытия военных объектов, включают в соответствии с принятыми законами такие, как главное контрольно-финансовое управление федерального правительства, министерство городского и жилищного строительства, администрацию общих служб правительства, губернаторов штатов и их аппарат, правительство штатов и другие.
Основными направлениями совместной деятельности этих структур с министром обороны и органами МО, регламентирующими нормативно-правовыми документами по закрытию военных объектов, являются следующие:
- передача (механизм, процедура) собственности (имущества) военного объекта (администрация общих служб, губернаторы штатов, главы местных властных структур);
- оценка (финансово-экономическая) рекомендаций министра обороны и перечня военных объектов, подлежащих закрытию или перепрофилированию (контрольно-финансовое управление);
- проведение мероприятий по восстановлению окружающей среды (при необходимости), требующих привлечения местных властных структур штата, где дислоцирован закрываемый или перепрофилируемый объект;
- осуществление так называемого «заблаговременного конверсионного планирования» (advance conversion planning), которое предусматривает проведение (с соответствующим обоснованием) оценки возможной экономической эффективности закрытия или перепрофилирования данного военного объекта для штата, а также определение возможностей по использованию собственности (имущества, в том числе недвижимого) этим штатом (губернатор и его аппарат, специально выделенные органы или должностные лица правительства штата).
Регламентация финансово-экономических аспектов. С целью обеспечения нормального финансирования закрытия (перепрофилирования) военных объектов в министерстве финансов оформляется специальный документ - «Счет закрытия военных объектов министерства обороны» (DOD Base Closure Account). Он включает денежные суммы, направленные непосредственно на этот счет, переведенные министром обороны из объема средств, выделенных МО по закону об ассигнованиях, а также полученные в результате передачи (продажи) имущества (собственности) военных объектов (разделы 207 и 2906 законов «О закрытии и перепрофилировании военных объектов» от 1988 и 1990 годов соответственно). Единственным распорядителем счета является МО в лице его министра, на которого в связи с этим возлагаются следующие основные права и юридическая ответственность:
- может направлять денежные средства на восстановление окружающей среды и уп¬равление собственностью военного объекта;
- в случае использования фондов счета на строительные проекты, превышающие их макси¬мальную стоимость, установленную законодательством, министр обороны обязан поставить в известность военные комитеты конгресса с соответствующим обоснованием:
- не позднее двух месяцев после завершения очередного финансового года министр обороны подготавливает и направляет в конгресс доклад-отчет о расходах по фондам счета:
- в соответствии с законами «О федеральной собственности и административных службах» (Титул 40 Свода законов США. разделы 202 и 203) и «Об излишках собственности» (Титул 50) ответственность и полномочия за распоряжение (передачу! всех видов собственности закрываемых или перепрофилируемых военных объектов передаются директором администрации общих служб правительства министру обороны:
- собственность военных объектов, подлежащих закрытию или перепрофилированию, может быть безвозмездно передана военным структурам, продана, передана в единоличную аренду местным гражданским штатным структурам либо в совместное использование с военными структурами, причем представители МО в обязательном порядке консультируются с губернатором штата или его представителем по целям и характеру предполагаемого использования предоставленной собственности (имущества»:
- финансирование деятельности комиссии по закрытию военных объектов осуществляется специально выделяемым денежным фондом; если он не выделен к установленному сроку, министр обороны имеет право использовать денежные средства счета, предназначенного для закрытия военных объектов, до полного израсходования:
- денежное довольствие (зарплата и командировочные членам комиссии по закрытию военных объектов выплачиваются в соответствии с общепринятыми нормами, определенными специальной шкалой (Executive Schedule) в Титуле 5 Свода законов США (разделы 5314 и 5315);
- контроль за расходованием средств осуществляют соответствующие комитеты конгресса, а также контрольно-финансовая служба МО США.
Нормативно-правовые основы (процедуры) процесса закрытия военных объектов. Они определяют основные этапы и регламентируют ключевые элементы этого процесса. Согласно закону «О закрытии и перепрофилировании военных объектов» от 1990 года (раздел 2903) основными этапами и ключевыми элементами являются:
- использование «шестилетней программы строительства и развития ВС США». Она является базовой исходной основой вышеуказанного процесса в связи с тем, что, хотя и не содержит прямых или косвенных ссылок на военные объекты, но дает оценку военно-политической обстановки в мире и угроз, а также содержит предполагаемую организационно-штатную структуру ВС и аспекты их возможного применения. Копия этой программы передается министром обороны в комиссию по закрытию и перепрофилированию военных объектов;
- выбор промежуточных и окончательных критериев для разработки рекомендаций министра обороны по закрытию (перепрофилированию) военных объектов (перечня объектов) в рамках вышеуказанной программы;
- создание независимой комиссии по закрытию военных объектов и ее деятельность по рассмотрению вышеуказанных рекомендаций (перечня объектов) министра обороны;
- рассмотрение рекомендаций министра обороны конгрессом и президентом с учетом результатов работы комиссии, а также принятие ими соответствующих решений;
- закрытие военных объектов в соответствии с утвержденным перечнем при взаимодействии МО, федеральных ведомств и местных властных структур.
Регламентация закрытия военных объектов на иностранных территориях. Она осуществляется в соответствии со следующими основными положениями и требованиями, развитыми в последующих общефедеральных законах, касающихся вопросов собственности (имущества), условий и механизма ее использования и передачи (продажи):
- в соответствии с решениями конгресса «прекращение деятельности США на военных объектах вне континентальной части США должно осуществляться по решению министра обороны» (закон «О закрытии и перепрофилировании военных объектов» от 1990 года, раздел 2921);
- до принятия решения на закрытие или перепрофилирование военных объектов США за рубежом министр обороны проводит оценку (изучение) этих объектов с целью определения возможных последствий их закрытия (военно-политических, экономических и финансовых), в том числе и для страны дислокации. Результаты и вся требуемая дополнительная информация передаются в комиссию по закрытию и перепрофилированию военных объектов на территории США и военные комитеты конгресса;
- в ходе процесса закрытия конкретного военного объекта за рубежом министр обороны обязан предпринимать все меры к получению от стран, где он дислоцирован, денежных выплат (путем прямых выплат или в других рыночных формах взаимозачетов) за передаваемую этой стране часть (части) объекта и его инфраструктуру по рыночной стоимости и с учетом проведенного совершенствования военного объекта (установка нового оборудования, расширение инфраструктуры и т. д.);
- министр обороны, действуя через командование видов ВС, является главным ответственным лицом на переговорах с представителями страны пребывания;
- стоимость передаваемой стране собственности (имущества) объекта определяется в целом или по частям с учетом стоимости каждого элемента (компонента) этой собственности;
- в министерстве финансов оформляется специальный счет, на который перечисляются денежные средства, получаемые в результате закрытия военных объектов США за рубежом. Распорядителем счета является министерство обороны, и он сохраняется до полного израсходования денежных средств.
По оценке американских военных специалистов, несмотря на отсутствие единого детализированного нормативно-правового документа по рассмотренной проблеме, существующий комплекс юридических документов (Титул 10, законы 1988 и 1990 годов) в целом обеспечивает достаточную правовую базу, регламентирующую закрытие (перепрофилирование) военных объектов как на континентальной части США, так и за ее пределами (на иностранных территориях).
Зарубежное военное обозрение 2001 №4
Смотрите также
|
