Правовые основы применения ВС США в целях обеспечения внутренней безопасности страны

Полковник Ю. Мгимов

После крупномасштабных террористических актов 11 сентября 2001 года на территории США военно-политическое руководство (ВПР) страны в своей деятельности выделило проблему обеспечения внутренней безопасности как приоритетную и требующую безотлагательного решения. По мнению американских экспертов, в современных условиях это предполагает «сосредоточение усилий на защите населения, собственности и инфраструктуры на континентальной части Соединенных Штатов» от возможных террористических актов, а также осуществление мероприятий, направленных на предупреждение нарушений внутриполитической и социальной стабильности в стране, обусловленных возможными гражданскими беспорядками, стихийными бедствиями, техногенными катастрофами и т. д.
Для эффективного решения таких задач, по взглядам администрации США, могут привлекаться военные структуры и воинские формирования различного уровня. При этом правовая основа их применения базируется на двух взаимосвязанных фундаментальных установках. Первая - это законодательное признание ВС как неотъемлемой части общества и государства, обладающей в силу специфики организации, задач и функций относительной самостоятельностью, но тесно связанной с обществом, зависимой от него и обязанной по конституции помогать ему. Вторая - использование «принципа партнерства», предусматривающего взаимное участие как военных, так и гражданских структур в решении задач обеспечения безопасности в стране.
Механизм задействования военных структур в плане обеспечения внутренней безопасности представляет собой сложный процесс, охватывающий три ключевые области: законодательно-правовое обоснование (формирование соответствующей нормативно-правовой базы), организационное оформление и материально-техническое обеспечение. Каждая область имеет свои особенности, но исходной составляющей является наличие нормативно-правовой базы. Она включает общую концепцию построения системы правового регулирования применения ВС, а также конкретные положения соответствующих законов и подзаконных актов.
Изучение зарубежного опыта показывает, что методологической и документально-юридической основой правового регулирования использования военных структур внутри страны является системный подход и пакет целевых нормативно-правовых документов.
Системный подход предполагает следующее:
- рассмотрение механизма и процесса привлечения вооруженных сил как системы с иерархической структурой, взаимосвязанной с другими ведомствами, в том числе и с наделенными правовыми функциями (министерством юстиции, правоохранительными органами и т. д.);
- принятие решений по правовому обоснованию использования ВС на основе комплексной оценки и учета важнейших факторов (экономических, политических, собственно военных, международно-правовых, социально-психологических и ряда других);
- многовариантность в решении практических задач и выбор наиболее оптимального решения по критерию «стоимость/эффективность», обеспечивающего наилучшие конечные результаты при минимальных затратах;
- комплексное участие в процессе разработки нормативно-правовой базы и ее реализации соответствующих организационно-правовых органов и должностных лиц на всех уровнях государственного управления и руководства ВС при их взаимодействии и координации в правовом поле.
Пакет целевых нормативных документов, используемых для правового регулирования применения ВС США в области решения задач внутреней безопасности, как отмечают американские специалисты, включает три основных блока документов: концептуально-установочные, федеральные законы, в том числе по ВС, и подзаконные акты.
К числу первых относятся «Стратегия национальной безопасности», на основе которой разработаны «Национальные стратегии» под каждую из наиболее опасных (существующих и вероятных) угроз: «... внутренней безопасности», «... борьбы с терроризмом»,«... по обеспечению безопасности киберпространства», «... физической зашиты критических инфраструктур и ключевых объектов», «... борьбы с ОМП». По оценке американских экспертов, эти документы являются базой для формирования правовых основ применения вооруженных сил в целях обеспечения национальной безопасности, включая внутреннюю.
В блок федеральных законов США входят, например, такие, как: «Об антитерроризме и эффективности применения смертного приговора», «О защите от ОМП» (1996), «О внутренней безопасности» (2002), «Об использовании СВ и ВВС в случае гражданских беспорядков», закон Стэффорда и другие.
В качестве подзаконных актов, обязательных к исполнению, выступают директивы МО и министров видов ВС, а также соответствующие уставы, наставления и инструкции. Наиболее важными из них для правового регулирования привлечения ВС являются директивы министра обороны США № 2000.12 «Антитеррористическая программа МО США» (2003) и № 3025.15 «Об оказании военной помощи гражданским органам власти», полевые уставы СВ FM 3-0 (2001) «Основы ведения операций (боевых действий)», FM 3-19.15 «Гражданские беспорядки», FM 3-07.7 «Внутригосударственные операций» и другие.
Дополнительной правовой базой для применения военных структур внутри страны - законодательство штатов, регулирующее вопросы подготовки, материально-технического обеспечения и привлечения формирований национальной гвардии, находящихся в подчинении губернаторов штатов.
Вышеуказанные целевые юридические документы содержат подробные нормативные положения, определяющие соответствующие аспекты применения ВС в целях обеспечения внутренней безопасности США. При этом они увязаны с теми операциями вооруженных сил на континентальной части страны, которые официально называются «внутригосударственные» (Domestic Support Operations). Как отмечает ряд американских специалистов, в современных условиях последние фактически являются операциями по обеспечению внутренней безопасности, так как предусматривают «задействование материальных и людских ресурсов для оказания содействия в обеспечении внутренних потребностей государства». К числу таких операций относятся следующие: по борьбе с терроризмом и гражданскими беспорядками; по ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф; по оказанию военной помощи гражданским властным (правоохранительным) структурам.
Основные правовые нормы, регламентирующие участие ВС в операциях по борьбе с терроризмом на территории США, включают следующие положения:
- Четкое определение условий привлечения войсковых формирований: либо при совершении террористического акта (или его угрозы) против военного объекта (личного состава, имущества, инфраструктуры) в зоне его ответственности, либо при совершении такового вне этой зоны на континентальной части Соединенных Штатов или в стране пребывания американских ВС (см. таблицу).
- Командиры всех степеней несут ответственность за поддержание законности и порядка на территории части или объекта. В связи с этим они имеют право принимать все меры по реагированию на террористическое действие и защите личного состава, а также ВВТ от нападения, вплоть до применения
оружия. При этом в первую очередь к решению этих задач привлекается военная полиция.
- Использование личного состава частей и подразделений ВС на континентальной части страны в правоохранительных мероприятиях по борьбе с терроризмом вне территории военного объекта осуществляется только по директивному указанию президента США. В этом случае соответствующие части и подразделения выполняют поставленные задачи в соответствии с указаниями ответственных представителей правоохранительных структур. Однако командование этими формированиями сохраняется за командирами.
- Компоненты МО, прежде всего министерство армии (сухопутных войск), в условиях проведения или угрозы проведения теракта имеют право оказывать военно-техническую помощь местным властям, ФБР (Федеральное бюро расследований) и другим правоохранительным органам по специальным запросам (заявкам) директора этого бюро или его полномочного представителя в зоне чрезвычайной си туации. Соответствующие директивы министра обороны жестко регламентируют длительность использования выделяемых военно-технических средств и круг привлекаемых к таким мероприятиям должностных лиц. Так, командующие объединенными командованиями имеют право утверждать использование материальных средств на период до 90 дней, а министр обороны или его заместитель - свыше 90 дней.
По истечении этого срока правоохранительные органы обязаны возвратить выделенные им военно-технические средства и произвести денежное возмещение министерству обороны в случае их утраты или порчи.
- Обязательное согласование и координация всех действий военных органов, структур и должностных лиц по антитеррористической борьбе с ФБР, в том числе с его перефирийными подразделениями, а также с соответствующими структурами министерства внутренней безопасности (МВБ).
- Проведение следственных мероприятий по факту террористического акта осуществляется при взаимодействии с ФБР командованиями уголовных расследований видов ВС в случае его совершения на территории военного объекта или против личного состава за его пределами. В случае подобного инцидента за рубежом в расследовании в обязательном порядке участвует представитель страны пребывания американских войск.
- Перехват информации по различным средствам связи, а также использование магнитофонных или видеозаписей в правоохранительных либо контрразведывательных целях для предупреждения (нейтрализации) терракта как на территории США, так и за ее пределами осуществляются только с разрешения ответственных должностных лиц министерств юстиции, обороны или
СВ (штаба СВ). В отношении лиц и органов, не связанных с МО, вышеуказанная информация представляется гражданскими правоохранительными органами. В случае невозможности получения от них информации министерство СВ располагает правом задействовать собственные силы и средства по согласованию со штабом СВ (по специальной заявке).
В дополнение к вышерас-смотренным нормативно-правовым положениям разрабатываются специальные меморандумы о взаимопонимании с федеральными орга-

нами и ведомствами (с администрацией гражданской авиации - по вопросам угона самолетов (вертолетов), дислоцированных на военных базах; с министерством энергетики - по инцидентам, связанным с радиоактивными материалами и ядерным оружием (боеприпасами); с министерством транспорта- о воздушном пиратстве против военных самолетов, независимо от места их дислокации, или любого гражданского самолета, не находящегося на объектах (базах) МО, и другие.
Основные правовые нормы, регламентирующие участие ВС в операциях по установлению законности и правопорядка, включают следующие положения:
- По закону «Об использовании СВ и ВВС в случае гражданских беспорядков» (Том 18 «Уголовно-процессуальный кодекс» Свода законов США) запрещается привлечение воинских формирований или их резервных компонентов для силовых акций с целью установления законности и правопорядка на территории страны, за исключением случаев, специально оговоренных конституцией или конгрессом. За нарушение этого положения предусматривается наказание соответствующих должностных лиц в виде денежного штрафа до 10 тыс. долларов или тюремного заключения до двух лет.
- Военнослужащие не могут привлекаться к следующим видам деятельности на территории США: задержание, обыск и арест наземных, воздушных и морских транспортных средств; наблюдение и преследование; работа в качестве информаторов, секретных агентов или следователей по гражданским делам. Вместе с тем указанный запрет не распространяется на военнослужащих:
- приписанных к национальной гвардии (НГ), если они не призваны на федеральную службу;
- входящих в состав резервных компонентов, если они не находятся на действительной службе или учебных сборах;
- относящихся к рядовому составу, если они находятся в увольнении и действуют в качестве частных лиц, а также участвуют в мероприятиях по поддержанию правопорядка на военных объектах, по обеспечению сохранности стратегически важных материалов и других.
- Всю полноту административной и юридической ответственности за поддержание правопорядка в штатах несут соответственно губернаторы штатов и местные органы власти, опираясь на имеющиеся у них силы и средства НГ.
- На федеральном уровне действиями по подавлению массовых гражданских выступлений и беспорядков руководит президент страны, опираясь при этом на министерства внутренней безопасности, юстиции, обороны (с 2003 года введена должность помощника министра обороны по вопросам защиты национальной территории).
- Высшими военными инстанциями, определяющими состав сил, планирующими их применение и несущими ответственность за возможные последствия, являются министерство и штаб сухопутных войск.
- Войска могут быть использованы, если местные власти не в состоянии самостоятельно урегулировать кризисную ситуацию и обеспечить законность на своей территории либо не предпринимают никаких действий, игнорируют принятые законы или препятствуют их исполнению.
- Применение войск, как отмечается в Едином кодексе военной юстиции США, юридически оправданно как мера, необходимая для подавления мятежей, преступных действий внутри страны, имеющих целью свержение законных органов власти, нанесение ущерба государству и гражданам США и нарушающих права человека.
- Правовые нормы, разработанные на случай возникновения гражданских беспорядков, предписывают президенту, министру обороны и министру армии руководствоваться принципом минимального использования вооруженных сил для восстановления порядка и законности.
Место и роль министерства армии в ликвидации гражданских беспорядков особо определяются Томом 32 «Национальная оборона» Свода федеральных нормативных актов. В соответствии с его положениями министр армии несет ответственность за координацию усилий всех военных структур, задействуемых
в данных операциях. Однако в случае внезапных массовых волнений (например, в результате теракта или стихийного бедствия) предусматривается также право принятия командирами отдельных частей и подразделений оперативных решений без получения соответствующих приказов или инструкций вышестоящего командования.
На базе общих норм использования воинских структур во внутригосударственных операциях в министерстве обороны США был разработан специальный устав
- FM 3-19.15 «Гражданские беспорядки». Это, по оценке американских специалистов, содействовало упорядочению правового использования людских и материально-технических ресурсов военного ведомства в таких случаях.
Законодательной базой участия военных структур в операциях по ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий или техногенных катастроф является ряд специальных законов и подзаконных актов. которые регламентируют:
- Порядок оказания федеральной помощи властям штатов и местным властям. Он, в частности, обуславливает начало ее оказания с объявлением президентом состояния стихийного бедствия или введением чрезвычайного положения.
- Принципы и порядок компенсации затрат участников рассматриваемого вида внутригосударственных операций.
- Действия в чрезвычайных условиях инженерных войск. Он предусматривает финансирование их действий по заблаговременной подготовке к возможным наводнениям, проведению поисковых и спасательных работ и т. д., которые осуществляются без введения чрезвычайного положения.
Наиболее полно вопросы организации и оказания федеральной помощи, включая военную, гражданским властям в штатах и на местах в ликвидации последствий стихийных бедствий и технологических аварий и катастроф регламентируются в законе Стэффорда, известного как «Закон об оказании помощи в ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф», включенный в Том 42 (раздел 5121) Свода законов США. Согласно ему в обязанности президента вменяется разработка программы реагирования на возможные стихийные бедствия и техногенные катастрофы, в том числе предполагающей привлечение ВС. Закон также предусматривает возможность объявления главой Белого дома состояния «стихийного бедствия» или «чрезвычайного положения» в зависимости от продолжительности и масштабов бедствия, величины причиненного ущерба, размера необходимой помощи. После введения чрезвычайного положения президент уполномочен отдавать распоряжение об использовании материальных средств МО для ликвидации последствий. В ограниченных масштабах эти средства могут применяться по его распоряжению и до (или без) введения
чрезвычайного положения сроком до 10 дней (для расчистки завалов, временного восстановления важных объектов и в других целях).
Закон закрепляет делегирование президентом своих полномочий по выработке программы действий в условиях стихийных бедствий и технологических аварий и катастроф Федеральному управлению по действиям в чрезвычайных условиях (ФЕМА), вошедшему в состав МВБ в 2003 году. В связи с этим без санкции данного управления привлечение частей и подразделений министерства обороны в таких условиях не осуществляется. Компенсирует расходы МО на проведение указанных мероприятий также ФЕМА.
Ответственность за проведение операций по ликвидации последствий, вызванных стихийными бедствиями, и аварий на континентальной части США с привлечением регулярных ВС возлагается на министра армии. Выработка рекомендаций объединенным командованиям вооруженных сил возлагается на комитет начальников штабов. При проведении данного вида внутригосударственных операций вооруженные силы не переподчиняются, а НГ выводится из подчинения губернатору только при переводе ее на федеральную службу. Министр армии делегирует свои полномочия по оперативному управлению задействованными воинскими формированиями командующему командованием СВ на континентальной части страны.
Основные правовые нормы, регламентирующие помощь МО гражданским структурам. Они определяются положениями главы 18 «Поддержка министерством обороны гражданских правоохранительных органов» Тома 10 Свода законов США, конкретизирующей виды поддержки, оказываемой в настоящее время воинскими структурами, а также порядок ее предоставления:
- Министерство обороны обязано передавать федеральным властям, руководству штатов и местным правоохранительным органам информацию, полученную в процессе плановой работы и учений, если она имеет отношение к случаям нарушения соответствующих законов.
- МО может передавать гражданским правоохранительным органам в постоянное или временное пользование предметы материально-технического обеспечения, военную технику, отдельные объекты, включая научно-исследовательские лаборатории.
- Запрещается непосредственное вовлечение военнослужащих в операции гражданских властных структур внутри страны, если оно специально не оговари-
вается соответствующим законом.
- Министерство обороны может отказать в содействии, если оказываемая гражданским правоохранительным органам поддержка негативно сказывается на боеготовности американских вооруженных сил.
- Предусматривается компенсация со стороны правоохранительных органов затрат военного ведомства, связанных с предоставлением им помощи. Компенсация не полагается, если помощь оказывается без нарушения плановой подготовки и если ее следствием является повышение боеготовности воинского формирования.
- Руководство МО обязано проводить ежегодные брифинги для сотрудников правоохранительных органов с целью разъяснения характера и условий помощи, оказываемой военным ведомством гражданским властям.
Таким образом, в целом нормативно-правовая база применения ВС США для решения задач по обеспечению внутренней безопасности страны включает комплекс положений, определяющих порядок и правила привлекаемых военных структур вне сферы их основного предназначения. Наиболее важными из них являются следующие:
- В современных условиях приоритетной задачей МО в области обеспечения внутренней безопасности страны является борьба с терроризмом как на континентальной части, так и за ее пределами, при этом необходимые действия координируются с МВБ.
- Использование НГ и регулярных ВС США во всех кризисных ситуациях базируется на ряде общих законодательных положений, закрепленных в ее конституции, Своде законов США и Сборнике федеральных нормативных актов, а также в подзаконных актах.
- Ответственность за исполнение законов и поддержание общественного порядка, обеспечение безопасности граждан, защиту частной и государственной собственности и т. д. возлагается на власти штатов.
- Вмешательство главы федеральной исполнительной власти в решение перечисленных задач возможно лишь в том случае, если возникла угроза национальной безопасности, если штат не располагает для этого необходимыми силами и средствами или его руководящие органы не считают нужным принятие экстренных мер для нормализации обстановки.
- Для использования регулярных ВС либо их резервных компонентов внутри страны президент издает исполнительный указ и, как правило, вводит в районе бедствия или беспорядков чрезвычайное положение. Этот шаг может быть ответом на запрос властей либо предприниматься по инициативе самого главы государства, если он расценивает действия властей штата как неадекватные складывающейся обстановке.
- Воинские формирования, участвующие во внутренних операциях, не решают чисто военные задачи, а призваны усиливать гражданские правоохранительные органы или оказывать другую помощь гражданским структурам.
- После принятия президентом решения о применении вооруженных сил на территории США руководство всеми задействуемыми военными структурами осуществляет министр армии, который может ставить задачи и другим видам ВС.
- При планировании состава сил и средств командование вооруженных сил придерживается принципа минимальной достаточности и может отказывать в поддержке, если она подрывает боеготовность частей и подразделений. В целом возрастающая озабоченность правящих кругов США состоянием дел, связанных с обеспечением внутренней безопасности страны, поиск новых, более действенных средств их решения ведут к мобилизации дополнительных ресурсов, прежде всего МО, что, в свою очередь, будет стимулировать законодательные процессы в данной области. В результате этого нормативно-правовые акты, касающиеся применения ВС во внутренних кризисных ситуациях в интересах решения задач по обеспечению внутренней безопасности страны, могут претерпевать значительные изменения.

Распределение правовой ответственности между различными структурами (органами) в США и за их пределами при совершении террористического акта на американском военном объекте или вне его.

1 Как правило, все действия по пресечению террористического акта согласовываются с местными правовыми и правоохранительными структурами
2 При необходимости все действия по пресечению террористического акта согласовываются с официальными должностными лицами госдепартамента.

Зарубежное военное обозрение 2004 №6 с. 2-10

• Военные аспекты избирательной системы в США (1993)
• Роль и место Сухопутных войск в обеспечении внутренней безопасности США (2006)
• Нормативно-правовые аспекты закрытия и перепрофилирования военных объектов США (2001)
• Правовая регламентация применения Сухопутных войск США в борьбе с наркобизнесом (2003)
• Нормативно-правовые аспекты дисциплинарной практики в ВС США (2004)
• Вооружённые силы США в борьбе с наркобизнесом (2004)
• Женщины–военнослужащие в США (1993)
• Социально-психологические аспекты преступности американских военнослужащих в Японии и Республике Корея (2006)
• Комплектование Сухопутных войск США (1989)
• Память и военные памятники за рубежом (2007)