Разведывательное сообщество США в начале XXI века: реформы и перспективыН. Л. Сёмин, кандидат исторических наук, В период двух администраций Джорджа Буша-младшего в системе обеспечения внутренней и внешней безопасности Соединенных Штатов произошли глубокие и масштабные преобразования. В наибольшей степени они коснулись американского разведывательного сообщества, реформирование которого стало наиболее кардинальным и, без преувеличения, беспрецедентным с момента его создания в конце 40-х гг. прошлого века. Несмотря на то, что уже с конца 90-х гг. начались попытки выстроить систему разведки и контрразведки под задачи нового века, с учетом окончания холодной войны и определенной смены внешнеполитических приоритетов, главным стимулом коренной трансформации разведсообщества США стали события 11 сентября 2001 г. Они заставили администрацию пересмотреть организацию американских спецслужб. Специальная комиссия Конгресса США по расследованию терактов («Комиссия 9/11» или «Комиссия Кена») в результате трехлетнего глубокого и всестороннего исследования проблем обеспечения безопасности страны пришла к ряду неутешительных выводов, представленных в докладе 2004 г. Было установлено, что спецслужбы недостаточно эффективно справлялись с защитой национальной безопасности от террористических группировок. Рекомендации экспертов (например, доклады сенаторов Г. Харта и У. Рудмена[1]), задолго до терактов предупреждавших о террористической угрозе, были проигнорированы. Область между внешней разведкой и охраной внутреннего правопорядка была чересчур обширной. А отсутствие координации внутри сообщества значительно ограничивало возможность обмена информацией. Все это в комплексе позволило террористам обойти систему обеспечения американской безопасности. Комиссия предложила комплекс мер, касающихся стратегии борьбы с международным терроризмом, и разработала конкретные рекомендации по реформированию системы исполнительной власти в целом и обеспечению безопасности на всех уровнях. Особое внимание было уделено спецслужбам, основными недостатками работы которых признавались дезинтеграция, некоординированность, отсутствие четкого целеполагания, утрата профессионализма, ослабление агентурных позиций. Надо сказать, что администрация Буша не сидела в ожидании выводов Комиссии Кена. Реформы системы безопасности и спецслужб начались уже в сентябре 2001 г.: было создано Управление (затем Министерство) внутренней безопасности с невероятными по охвату полномочиями; принят Patriot Act, один из самых объемных и противоречивых законов в истории США; в 2002 г. была проведена реформа контрразведывательных служб[2] и т.д. В период с 2001 по 2002 г. законодателями было предложено 97 законопроектов по усовершенствованию системы внутренней безопасности. В результате был принят проект администрации, получивший оформление в виде U.S. Homeland Security Act of 2002. Главным событием и кульминацией эпохи реформ в американских спецслужбах стал закон 2004 г. «О реформе разведки и противодействии терроризму» (The Intelligence Reform and Terrorist Prevention Act of 2004). В рамках закона был упразднен пост Директора центральной разведки, который почти 60 лет занимали директора ЦРУ, и было учреждено Управление директора национальной разведки США (Office of the Director of National Intelligence, ODNI) во главе с Директором национальной разведки, которому отныне поручалось общее руководство и координирование деятельности всех 16 (по другим данным 17) разведывательных агентств Соединенных Штатов. Новая «зонтичная структура» стала функционировать с февраля 2005 г. Закон 2004 г. должен был на структурном уровне завершить формирование разведывательного сообщества как строгой иерархической системы спецслужб. На деле же система американских разведывательных органов стала еще более сложной и запутанной, а роль Директора национальной разведки до сих пор вызывает активные дебаты в конгрессе и обществе. В частности, критике подвергается учреждение Управления ДНР, которое стало лишь «еще одним бюрократическим слоем» в и без того запутанной системе спецслужб[3]. Иные эксперты говорят о том, что «с самого момента учреждения поста ДНР были проблемы взаимодействия, у Директора национальной разведки нет достаточного авторитета, а Пентагон и ЦРУ до сих пор доминируют»[4]. В том же 2005 г. были опубликованы два важнейших документа администрации – «Стратегия национальной контрразведки» (в марте) и «Стратегия национальной разведки» (в октябре), – ставшие доктринальным подкреплением законодательства о реформах в разведсообществе. Как нормативные акты, так и упомянутые стратегии, если говорить коротко, были направлены на интеграцию спецслужб в систему обеспечения безопасности страны в целом. Пафос законов и стратегических документов 2001–2005 гг. заключался в укреплении единоначалия, преодолении ведомственной разобщенности, корпоративных приоритетов (это было «грехом» американской разведки на протяжении 60 лет). Отныне, по замыслу творцов реформ, разведсообщество США должно стать единым целостным организмом в системе национальной безопасности, действующим по единому плану, по единым программам (их две: NIP, охватывающая так называемые «гражданские» ведомства разведсообщества, и MIP – программа деятельности военной разведки и контрразведки). Особо надо подчеркнуть нацеленность реформ на непрерывную координацию усилий всех членов разведсообщества, постоянный обмен информацией, обновление кадрового, научно-технического и образовательного потенциала, опять-таки подчиненного единым, утвержденным на высшем уровне целям и задачам. Эпоху Буша отличает невиданная для США идеологизированность в сфере безопасности, высокопарное оперирование всевозможными ценностными категориями в духе «Декларации независимости», подчеркивание наступательности разведки и контрразведки не только в борьбе с очевидными вызовами вроде терроризма, но и в интересах продвижения американских ценностей. Необходимо отметить и такие отличительные черты обновленного разведсообщества США, как превращение его в одну из важнейших равноправных единиц системы национальной безопасности наряду с военными ведомствами, дипломатией и экономической мощью. Таким образом, разведсообщество (спецслужбы) должны стать не только инструментом политики, но и ее непосредственным участником, актором. В скобках надо отметить, что в американском политическом мышлении где-то со второй половины прошлого века произошел отход от известного стереотипа, связанного с образом «рыцарей плаща и кинжала», где-то там, на обочине политики, вершащих свои темные дела. Стало привычным считать спецслужбы совершенно рутинным элементом государственного механизма, осуществляющим с помощью специфических методов и средств свою часть обычной государственной работы. Этим американцы заметно отличаются от англичан или французов, для которых спецслужбы – это нечто таинственное, загадочное, часто враждебное, но всегда находящееся где-то в стороне от большой политики. То же можно сказать и о российском представлении о спецслужбах. Американцы давно преодолели эти стереотипы, возможно, в силу традиционно серьезного гражданского политического контроля над спецслужбами, который существует в США, или потому, что граждане Соединенных Штатов отлично понимают важнейшую роль этих ведомств в мировой политике. Недаром, наиболее глубокие аналитические документы прогностического характера по глобальным проблемам (Vision-2015, Global Governance-2020) выходят здесь под эгидой одного из подразделений разведывательного сообщества – Национального разведывательного совета, который теперь входит в структуру Управления директора национальной разведки. Реформаторский запал «неоконов» из окружения Буша-младшего, подожженный в равной степени как терактами 2001 г., так и упоением американской мощью на рубеже веков, отразился в том, что в течение семи лет ощущалось стремление администрации Буша развести, или, используя некогда популярную российскую политическую лексику, равноудалить отдельные органы стратегической координации и анализа в области национальной безопасности. Так, в марте 2002 г. Буш объявил о создании Совета по внутренней безопасности (Council of Homeland Security) при президенте США. Его постоянными членами являются, помимо президента, вице-президент, помощник президента по внутренней безопасности (глава Министерства внутренней безопасности), министры обороны, финансов, транспорта, внутренних дел, здравоохранения, директоры ЦРУ, ФБР и Федерального агентства по чрезвычайным ситуациям. Главной задачей Совета является координация действий ведомств и организаций, решающих вопросы внутренней безопасности. Интересно, что советник президента по национальной безопасности не входит в постоянный состав Совета по внутренней безопасности (об этом – далее). В 2005 г. был создан Объединенный совет по разведке при президенте (Joint Intelligence Community Council, JICC). В него вошли директор Национальной разведки, госсекретарь, министры финансов, обороны, энергетики и внутренней безопасности. Это политический орган, во многом дублирующий функции СНБ и Совета по внутренней безопасности. Словом, в течение шести лет было создано огромное количество не только практических подразделений в сфере безопасности, но и множество каких-то явно избыточных советов и комитетов, которым предписывалось что-то координировать, контролировать, объединять, согласовывать и т.п. Говоря о реформах разведсообщества в эпоху Буша-младшего, нельзя не отметить еще два важных обстоятельства. Во-первых, совершенно очевидной тогда стала определенная милитаризация разведки и контрразведки (с которой, кстати, не смогли смириться несколько ключевых фигур, назначенных Бушем, – директор ЦРУ П. Госс и первый директор национальной разведки Дж. Негропонте). Речь идет о постоянно возраставшем политическом весе министра обороны Д. Рамсфелда, фактически сделавшего все, чтобы ведомства разведсообщества если не подчинялись, то во многом зависели от Пентагона. (Кстати, Бараку Обаме, насколько можно судить, так и не удалось пока преодолеть эту зависимость: Р. Гейтс остался при нем министром обороны и сохранил огромное влияние на разведсообщество; оба назначенных Обамой директора национальной разведки – Д. Блэр и нынешний Дж. Клэппер – также бывшие военные)[5]. И, во-вторых, что представляется особо важным и логично вытекает из предыдущего тезиса о милитиаризации спецслужб, в течение двух сроков администрации Дж. Буша неуклонно снижалась роль СНБ – главного органа по выработке стратегии национальной безопасности и по руководству всеми задействованными в этой области учреждениями. Начиная с 1947 г., когда был принят закон «О национальной безопасности», согласно которому был создан СНБ, последний оставался ключевым инструментом администрации, а должность советника президента по национальной безопасности (руководителя аппарата СНБ) была одной из самых влиятельных в стране и за рубежом. В первой администрации Дж. Буша помощником по национальной безопасности, как известно, была Кондолиза Райс – фигура сильная и жесткая. Однако даже при ней постепенно центр силы в процессе укрепления силовых структур и выработки внешнеполитической стратегии, а также руководства спецслужбами, стал смещаться даже не в госдепартамент, которым руководил К. Пауэлл, а в Пентагон и подконтрольные ему ведомства. А также в многочисленные советы и комитеты с расплывчатыми и часто дублирующими друг друга полномочиями. Влияние министра обороны Д. Рамсфелда неуклонно росло, что отразилось в усилении военной составляющей национальной безопасности. Имя последнего при Буше советника по национальной безопасности – С. Хэдли – практически исчезло со страниц мировой прессы (а ведь когда-то на этой должности были Г. Киссинджер и Зб. Бжезинский!). Назначенный Обамой на пост секретаря СНБ Дж. Джоунс, кажется, должен был переломить ситуацию. Одна из главных «задач Джоунса заключается в том, чтобы восстановить функции своего аппарата в разведывательной сфере, ослабленные при Буше, и использовать Совет национальной безопасности для того, чтобы не допустить чрезмерной самостоятельности Пентагона»[6]. Считается, что мастера политики, вроде Киссинждера или Бжезинского, слишком самостоятельны для этой должности, а бывший военный Джоунс как никто станет межведомственным балансиром, не претендуя при этом на особую роль в выработке стратегических решений. Сегодня просматривается стремление Обамы избавиться от избыточных органов в сфере национальной безопасности. Прежде всего, речь идет об упразднении Совета по внутренней безопасности и передаче его функций всецело к СНБ США (они возложены на Джона Бреннана, заместителя Джоунса). Просматривается тенденция и к ослаблению роли военных в правоохранительной, разведывательной и внутриполитической деятельности. Смена администрации в Белом доме должна была означать и смену приоритетов в вопросах национальной безопасности. «Стратегия национальной безопасности США» 2010 г. декларирует ряд положений, действительно отличающих новые приоритеты от приоритетов предыдущей эпохи (она проанализирована в ряде работ российских экспертов[7]). Нас в данном случае интересуют новые приоритеты разведывательного сообщества. Они изложены в «Стратегии национальной разведки США», опубликованной в сентябре 2009 г. То, что стратегия разведки появилась раньше общей стратегии национальной безопасности, само по себе дает некоторую пищу для размышлений. «Стратегия национальной разведки-2009» выдержана в намного более умеренных тонах по сравнению с предшествующими стратегиями 2005 г. В ней уже не говорится о продвижении любыми способами свободы и демократии. Сложная и иерархическая система целей и задач, изложенная в этом документе (о них – ниже), в целом отражает традиционные установки на поддержание и укрепление американской безопасности посредством своевременного оповещения о всевозможных угрозах Соединенным Штатам и их союзникам и на осуществление мероприятий, направленных на ликвидацию этих угроз. Отдельный раздел «Стратегии национальной разведки» посвящен государствам, потенциально способным нанести ущерб интересам США. Таковых четыре. Вполне логично, что первые два места занимают Иран и КНДР, чьи ядерные программы вызывают серьезное беспокойство американских властей. Третье и четвертое место – Китай и Россия. Соединенные Штаты признают, что во многом их интересы совпадают с интересами каждой из этих стран, но опасаются возрастающего потенциала двух государств и возможной перспективы их чрезмерного подъема, что способно задеть интересы США. В тексте Стратегии сказано: «Не исключено, что Россия продолжит искать способы утверждения своей мощи и влияния способами, противоречащими интересам США». «Стратегия разведки – 2009» достаточно ясно коррелирует с аналитическим документом Национального разведывательного совета (НРС) – докладом «Глобальное управление: критическое стечение обстоятельств» (Global Governance: At a Critical Juncture), увидевшим свет в сентябре 2010 г. Постулирующая часть «Стратегии национальной разведки» практически полностью совпадает (не текстуально, конечно) с выводами НРС, изложенными в докладе «Глобальное управление». Исходные позиции для выдвижения приоритетов деятельности американской разведки, согласно Стратегии 2009 г. и последнему докладу НРС (если рассматривать эти документы в смысловом единстве, – а именно такой подход нам представляется наиболее правильным в силу общности источника обоих документов), основаны на ряде общих постулатов и выглядят следующим образом: - глобальные вызовы потребуют глобальных решений, и только модель, основанная на мультилатерализме, сможет дать положительные результаты. При этом мультилатерализм, как указывают аналитики из разведки, подразумевает вовлечение, в первую очередь, американских и европейских структур; - XXI столетие обещает внести разнообразие в конгломерат мирового главенства. Опасаясь посягательств на свое могущество, американские разведывательные органы тщательно сканируют горизонт в поисках держав с мировым потенциалом. ЕС кажется наиболее логичным союзником; - реальность такова: глобализация ведет к консолидации мира на условиях более развитой его части. Практически вплоть до начала XXI в. локомотивом являлся Запад, который и устанавливал основные правила игры. Но сейчас в мир «старого капитализма» стремительно вторгается отставший на несколько столетий бывший «третий» мир, сумевший воспользоваться открытостью науки, доступностью технологий, научно-технической революцией. Фактически, США при помощи глобализации попытались осуществить «революционный захват» мировой экономики, но сейчас они вынуждены признать развитие других «экономических цивилизаций», а соответственно, и усложнение глобальных процессов, контроль над которыми отныне не принадлежит ни Западу, ни кому-либо еще. Таким образом, в отличие от прежних установок (и от установок Бжезинского, отметим попутно), глобализация отныне не означает вестернизации; - под «глобальным управлением» понимается не «мировое правительство», а задействование широкого спектра мировых институтов в решении глобальных проблем. Практические приоритеты деятельности разведсообщества США при Бараке Обаме разделены на так называемые «целевые задачи» и «задачи сообщества». Последние нам интересны в меньшей степени, поскольку это сфера сугубо внутренних, корпоративных интересов, охватывающая вопросы кадровой политики, совершенствования обмена информацией, обучение и т.п. Остановимся на основных целевых задачах. Итак, «целевыми задачами» (mission objectives) разведсообщества США являются: 1.противодействие экстремизму: выявление, отслеживание и ликвидация экстремистских группировок, которые планируют нанести материальный ущерб или иным образом навредить государству, народу или интересам США и их союзникам[8]; 2.нераспространение ОМУ: противодействие распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки государствами или негосударственными субъектами; 3.стратегическая разведка и предупреждение об угрозах: эффективное реагирование на угрозы и использование открывающихся возможностей для надлежащего обеспечения национальной безопасности. Среди проблем и тенденций, которые будут определять состояние безопасности США в будущем, отмечаются: экономическая нестабильность, подрыв государства, снижение темпов демократизации, появление мощных региональных сил, изменения в области демографии и социальной сфере, климатические изменения, доступ к космосу, эпидемии, распространение опасных технологий; 4. интеграция контрразведки в систему РС: Глобализация рынка и открытость современных информационных каналов облегчают задачи противников США – террористов, международной преступности, кибер-взломщиков, агентов иностранных разведок и др. На стратегическом уровне, противники предпринимают попытки помешать политике США, ослабить мощь вооруженных сил Соединенных Штатов, а также подорвать экономическое и технологическое преимущество. На тактическом уровне они намериваются проникнуть на объекты жизнеобеспечения, в информационные системы, в лидирующие отрасли экономики США. Задачи контрразведки включают: разработку противника, ослабление внутренней угрозы, осуществление своевременного стратегического оповещения, проверку надежности источников информации, содействие в обеспечении кибер-защиты, а также оценку существующих рисков. Контрразведка США должна сосредоточиться на следующих четырех важных составляющих: - определение лиц, имеющих доступ к конфиденциальной информации и использующих служебное положение для нанесения вреда интересам США; - проникновение в разведывательные органы противников с целью выяснения их намерений, возможностей и конкретных действий; - осуществление контрразведки в кибер-пространстве с целью защиты объектов жизнеобеспечения; - защита поставок от внедрения иностранных разведывательных служб; 5.усиление информационной безопасности: Конфигурация национальной цифровой инфраструктуры, базирующаяся в основном на сети Интернет, недостаточно защищена. Указывается, что главным инструментом в этой работе должна быть контрразведка страны, действующая в единстве с разведкой. Задачи: использовать разработки в области информационной безопасности, сотрудничать со смежными разведывательными службами, с представителями промышленности и с научными кругами. Контрразведка обязана определять, оценивать и устранять пробелы в наших знаниях о кибер- угрозах и возможностях их отражения, включая угрозы нетрадиционного характера (основанные на суперсовременных методах взлома компьютерных систем). Всем контрразведывательным ведомствам поставлена задача по усовершенствованию управления процессами в киберпространстве; 6.поддержание текущих операций: Разведка по-прежнему будет играть ключевую роль в выполнении серии текущих задач: подавлении Талибана в Афганистане, стабилизации ситуации в Ираке, борьбе с наркокартелями, обеспечении свободной и законной миграции населения и товаров, а также в противодействии новым вызовам по мере их возникновения. При решении указанных задач, разведывательное сообщество столкнулось с необходимостью задействовать дополнительные ресурсы и информационно-аналитические методы работы. В число приоритетов американского разведывательного сообщества впервые включены вопросы налаживания эффективного сотрудничества с крупным бизнесом в сфере обеспечения национальной безопасности. Таким образом, представляется вполне справедливым тезис о набирающей обороты сознательной частичной передаче государством одной из своих традиционных функций – обеспечения безопасности – частному капиталу посредством аутсорсинга и взаимодействия с частными компаниями в сфере войны и разведки. Если раньше государство, что называется, «выражало интересы монополистического капитала», то сегодня оно или прямо служит этому капиталу в лице ТНК, или, наоборот, нанимает частный капитал для решения своих задач в сфере безопасности. Об этом союзе как об одном из приоритетов недвусмысленно сказано в «Стратегии разведки США 2009 г.». Выводы Коренное реформирование американского разведывательного сообщества в период двух администраций Джорджа Буша-младшего в целом надолго определило основные приоритеты его деятельности. Смена руководства в Белом доме не слишком сильно отразилась на основных направлениях деятельности, целях и приоритетах работы американских спецслужб. В соответствии с общими внешнеполитическими установками администарции Барака Обамы в систему целеполагания и приоритетов деятельности разведсообщества, как и всей сферы безопасности США, были внесены частичные корректирующие, но не принципиальные изменения. По-прежнему, главной задачей остается превращение разведки и контрразведки в единую организацию, способную противостоять беспрецедентному числу вызовов современности и воспользоваться удобным случаем для повышения безопасности США, их союзников и дружественных им государств. Однако система спецслужб, включающая разведку, контрразведку, силы спецназначения и проч., какой бы монолитной она ни выглядела, ни в одной стране мира никогда не была «единой организацией». Даже в СССР (а также в современном Китае, и даже Иране) спецслужбы не становились и не могли стать одной организацией в силу ряда специфических оперативных особенностей и организационно-бюрократических противоречий. США в начале нынешнего века пошли на небывалый в их истории эксперимент по созданию строго централизованной системы спецслужб. Реализации этих амбициозных целей вряд ли будут способствовать межличностные, организационные и финансовые противоречия в разведсообществе США, свидетелями которых мы уже были начиная с 2005 г. и которые будут только углубляться, временами доходя до открытых конфликтов. Вместе с тем, нельзя не видеть очевидных успехов американской разведки в предотвращении насильственных посягательств на все сферы жизнедеятельности государства и экономики (за исключением, пожалуй, кибер-пространства, где успехи постоянно компенсируются сбоями и провалами). Документы разведывательного сообщества, опубликованные при Бараке Обаме, органично интегрируют аналитические и прогностические наработки Национального разведывательного совета США последних лет и повседневную практику. Эти документы стали отражением эпохи пересмотра руководством США роли и места страны в современном мире, но при этом нисколько не дезавуировали нацеленность Соединенных Штатов на мировое лидерство, изменив лишь нюансы трактовки этого лидерства. При сравнении с аналогичными документами времен администрации Джорджа Буша отчетливо прослеживается некоторое смещение акцентов с наступательности и агрессивности на союзничество и координацию, очевиден также отход от приоритетности идеологических установок (продвижения демократии) в сторону технократических и информационных доминант. Анализ документов разведывательного сообщества США, принятых администрацией Б. Обамы показывает, что система приоритетов в этой сфере полностью сохраняет нацеленность США на поддержание своего экономического, технологического, политического и военного превосходства с использованием для этого в качестве важнейшего инструмента уникальных и интегрированных возможностей разведывательного сообщества. [1] http://muse.jhu.edu/journals/med/summary/v015/15.2ellis.html. [2] По закону «Об усилении контрразведки» 2002 г. все контрразведывательные структуры США получали единое управление – ODNCIX. [3] Ignatius D. Obama’s Intelligence Retooling // Washington Post, June 9, 2010. [4] Mazetti M. Facing a Rift, US Spy Chief to Step Down // New York Times, May 21, 2010. [5] Понятно, что употребляя термин милитаризация, мы имеем в виду усиление роли военного ведомства, а не стремление надеть погоны на гражданских сотрудников ЦРУ. [6] Самуйлов С.М., Семин Н.Л., Травкина Н.М. Об основных приоритетах и назначениях в системе обеспечения национальной и экономической безопасности США. М.: ИСКРАН, 2009. С. 35. [7] См., например: Рогов С. М. Американское лидерство в многополярном мире. Основы «Стратегии национальной безопасности» Обамы // Независимая газета. 14.06.2010. [8] Обратим внимание, что формулировка «международный терроризм» отсутствует, поскольку, видимо, сетевая, неиерархическая природа терроризма, наконец, осознана американскими аналитиками разведки. Смотрите также | |
|
| |
| Просмотров: 7800 | | |
| Всего комментариев: 0 | |